II GSK 232/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.L., R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 616/09 w sprawie ze skargi M.L., R.T. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat targowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 616/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M.L. i R.T. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad ustalania poboru, terminu płatności i stawek opłaty targowej oraz poboru tej opłaty w drodze inkasa. Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. Rada Miejska w M. opisaną wyżej uchwałą zmieniła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...].04.2005 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) poprzez dodanie do treści § 1 ustępu 1a dotyczącego wysokości dziennej stawki opłaty targowej dla sprzedawców na placu R. i Kardynała Stefana Wyszyńskiego. Opłatę tę ustalono na kwotę 100 zł. M.L. i R.T. (dalej jako skarżący) wezwali Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podnieśli, że wysokość ustalonej stawki opłaty targowej drastycznie różni się od stawek targowych pobieranych w innych miejscach w M., co stanowi naruszenia prawa lokalnego, a wysokość tej opłaty naraża kupców na ruinę finansową. R.M. w M. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając na skutek skargi M.L. i R.T. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, wobec czego skargę oddalił. Wskazał, że uchwała ta znajduje uzasadnienie w treści art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ma obowiązek określić w uchwale zasady, pobór, terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ww. ustawie. Zgodnie z art. 19 pkt 1 lit a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wysokość stawki opłaty targowej nie może przekroczyć 631,94 zł dziennie, zatem ustalenie jej w wysokości 100 zł dziennie nie naruszało prawa. Wprowadzenie takiej stawki nie naruszało przepisów Konstytucji, również poprzez zróżnicowanie tej stawki w porównaniu ze stawką przewidzianą na innych targowiskach. Sąd podniósł, że wszyscy, którzy chcieliby sprzedawać na placach wskazanych w § 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały, zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej bez względu na rodzaj zajmowanego miejsca na placu, jak również sposób dokonywanej sprzedaży. W ocenie Sądu I instancji dodany do uchwały z dnia 25 kwietnia 2005 r. zapis – §1 pkt 1a był jasny i precyzyjny – wskazał stawkę dzienną opłaty targowej przy sprzedaży dokonywanej w M. na placu R. i kard. Stefana Wyszyńskiego na kwotę 100 zł, bez względu na sposób dokonywania sprzedaży. Zaskarżona uchwała nie narusza również w ocenie Sądu zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, skarżący nadal mogą prowadzić działalność gospodarczą na placach wskazanych w dodanym § 1 pkt 1a uchwały, ponosząc jednak większe koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na rożnych targowiskach na terenie gminy. Jedne miejsca są bowiem bardziej atrakcyjne, inne mniej. Kompetencja gminy do możliwości różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach wynika m.in. z art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Sąd stwierdził, że skarżący do momentu wydania zaskarżonej uchwały akceptowali dotychczasowy sposób różnicowania stawek opłaty targowej, z uwagi na sposób prowadzonej sprzedaży, nie dostrzegali w tym dyskryminujących działań organu. M.L. i R.T. zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2008 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia od Rady Miejskiej w M. na ich rzecz kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 1, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 20, art. 32, art. 37 i art. 168. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorzy podnieśli, że wprowadzenie nowej stawki opłaty targowej pozostawało w rażącej sprzeczności z treścią uchwały z dnia 25 kwietnia 2005 r. dotyczącej zasad i poboru, terminu płatności i stawek opłaty targowej oraz poboru tej opłaty w drodze inkasa. Zaskarżona uchwała nie określa bowiem jak mają się nowo wprowadzone stawki dziennej opłaty targowej w kwocie 100 zł w odniesieniu do handlu na Placu R. i Placu Kardynała Stefana Wyszyńskiego do dotąd obowiązujących w M. stawek opłaty. Dokonana regulacja ich zdaniem jest niespójna i sprzeczna z dotychczas obowiązującymi przepisami. Z uchwały tej nie wynika jasno jakie prawa im przysługują oraz jakie obowiązki zostały na nich nałożone. W ocenie kasatorów art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie pozwala organom na dowolność kształtowania stawek dziennej opłaty targowej w taki sposób jak została wprowadzona w zaskarżonej uchwale. Na poparcie tej tezy powołali się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego – OZ we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1428/91, w którym to wyroku Sąd stwierdził, że wysokość opłaty targowej nie może zwielokrotniać stawek tej opłaty w celu wymuszenia przestrzegania przez sprzedawców na targowisku porządku, gdyż obowiązek uiszczenia tej opłaty ustawa łączy wyłącznie z czynnością sprzedaży. Stwierdzili ponadto, że z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wynika, aby stawki podatku mogły być różne dla odrębnych typów targowisk. Zdaniem kasatorów rada miejska nie może bez wyraźnego upoważnienia różnicować stawek opłaty targowej dla podatników sprzedających towary na jednych targowiskach w stosunku do tych, którzy dokonują sprzedaży na innych targowiskach. Taki działanie narusza wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest wyłącznie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Kasator sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) oraz przepisów Konstytucji RP, a to art. 1, 7, 8 ust. 2, art. 20, 32, 37 i 168. Przepis art. 1 ustawy określa obowiązek podatkowy między innymi w opłacie targowej. Opłata targowa stanowi rodzaj podatku od handlu prowadzonego na targowiskach. Stanowi ona zobowiązanie do uiszczenia na rzecz gminy określonego świadczenia pieniężnego. Z tego względu opłata targowa nie może być traktowana inaczej jak zobowiązanie o publicznoprawnym a nie cywilnoprawnym charakterze, zarówno wobec jednostronnego charakteru tego świadczenia, jak i braku równorzędności podmiotów. Gmina ustalając stawki podatku, jakim jest opłata targowa, występuje jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. W sprawie objętej skargą kasacyjną upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie opłaty targowej stanowił przepis art. 19 ust. 1 pkt a) cyt. ustawy. Jedyne ograniczenie jakie ustawodawca zawarł w przepisie art. 19 cyt. ustawy w zakresie określenia wysokości opłaty targowej polega na tym, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty 631,94 zł dziennie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, rodzaju sprzedawanych towarów i sposobu sprzedaży. W zakresie zobowiązań podatkowych, których jedną z form jest opłata targowa, zasada równości wobec prawa nie może być stosowana w sposób mechaniczny. Przy takim rozumieniu tej konstytucyjnej zasady wszyscy obywatele powinni płacić jednakowe opłaty np. za wodę, ścieki. Niedopuszczalne byłoby również zróżnicowanie stawek opłaty targowej w różnych gminach na terenie kraju. Realizacja tak interpretowanej zasady równości powinna polegać na ustaleniu jednej stawki opłaty targowej na terenie państwa. Tak jednak ustawodawca nie postąpił. Określając tylko górną granicę stawki dziennej opłaty targowej nie pozbawiono, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rad gmin możliwości ustalania tych stawek przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych i handlowych oraz sprzedaży prowadzonej na różnie położonych targowiskach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nadmiernej wysokości stawek na dwóch placach targowych ustalonych zaskarżoną uchwałą pozostają poza kontrolą NSA, albowiem sąd ten jest uprawniony do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak ustalone stawki opłaty targowej uwzględniają zróżnicowanie możliwości uzyskiwania przychodów i zysków sprzedających na różnych targowiskach. Ustalenie stawki opłaty targowej w różnej wysokości dla różnych targowisk w obrębie gminy wynika wprost z ustawy. Ustawodawca nie uzależnia ustalenia stawki opłaty targowej od celu jakiemu ma służyć zróżnicowanie stawek. Wybór takiej a nie innej stawki opłaty targowej dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy. Stymulująca rozwój gospodarczy polityka fiskalna prowadzona w ramach upoważnienia ustawowego pozwala gminom na wybór metod, a tym samym i poziomu stawek opłaty targowej. Rada gminy stanowiąc miejscowe prawo podatkowe ponosi również konsekwencje swoich uchwał. Może się również okazać, że stosowanie bardzo wysokich stawek opłaty targowej doprowadzi do spadku wpływów do kasy gminnej. Każdy pomiot gospodarczy może podejmować i prowadzić działalność gospodarczą ale w ramach określonych przepisami prawa. Tymi ramami są między innymi przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, które pozwalają radom gmin na stanowienie prawa miejscowego w zakresie stawek opłaty targowej. Podmioty gospodarcze prowadzące działalność gospodarczą na targowiskach mają prawo wyboru miejsca, na którym chcą tę działalność prowadzić. Na tym właśnie polega równouprawnienie podmiotów gospodarczych. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała podjęta została w granicach upoważnienia wynikającego z art. 19 cyt. ustawy i nie narusza norm Konstytucji RP. Z tych względów na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.