III SA/Kr 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji uchyla zaskarżoną decyzję Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] odmówił przyznania S. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006r., 2007r., 2008r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że skarżący pełnił służbę w organach podległych resortowi spraw wewnętrznych i administracji do 15 lipca 1998r. W dniu 18.11.2008 r., wpłynęły oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na rok 2006, 2007, 2008. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które mocą § 1 - uchyliło § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle powyższej zmiany emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu będącemu emerytem, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008. S.P. od powyższej decyzji wniósł odwołanie. Podniósł, że decyzja jest niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącego rozporządzenie nie może być niezgodne z ustawą o Policji, a ponadto ustawa nie może działać wstecz. Ponadto powołał się na wyroki sądów administracyjnych dotyczące uprawnień emerytów i rencistów Policji do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w sprawie organ I instancji przyjął za przedmiot postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie kwestii uprawnień skarżącego - emeryta policyjnego, do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Do dnia 1.01.2006 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w myśl par. 8 w/w rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Mocą § 8 w/w rozporządzenia emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali, więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 1.01.2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że skarżący, na podstawie § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., utracił z dniem 1.01.2006 r. prawo do przedmiotowego równoważnika. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego było bezprzedmiotowe. Skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień za remont lokalu mieszkalnego (tj 18.11.2008 r.) był już emerytem policyjnym i jako taki zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie posiadał uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Brak było, więc podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przed organem I instancji. Nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego. Dotyczy to przesłanki mówiącej, że w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma, bowiem od dnia 1.01.2006 r. przepisu (§ 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, został on uchylony mocą § l w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. Każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też należy traktować każdy wyrok sądu administracyjnego. Polski system prawny nie opiera się na prawie precedensów, które wiązałyby sądy i organy orzekające w podobnych sprawach. S.P. wniósł skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ uprawnienie do równoważnika przysługuje mu na podstawie ustawy o Policji. Zatem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie mogło spowodować zmiany przepisów ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] 1998 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał S.P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o policji oraz §1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia MSWiA z dnia 30.09.1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zawarcia (M.P. Nr 76, poz. 708). Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1.01.2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji o przyznaniu S.P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazał art. 162 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z §1 pkt 1 oraz § 2 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym uwzględnieniu zarzutów i wniosków w niej zawartych. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu S.P.- emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006r., 2007r., 2008r. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na to, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, który określa, że: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie trafnie organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalność tego typu decyzji jest ograniczona do przypadków, gdy brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne może się toczyć tylko, gdy ma swój "przedmiot". Można wyróżnić dwie podstawowe definicje przedmiotu postępowania administracyjnego Pierwsza wiąże przedmiot postępowania z przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kpa. Druga podkreśla związki prawa procesowego z materialnym. W toku praktyki stosowania prawa oraz orzecznictwa sądowego ustalono, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: w sprawie działa organ administracji publicznej, organ jest właściwy do rozstrzygnięcia w tej sprawie, sprawa ma charakter indywidualny, rozstrzygniecie następuje w formie decyzji administracyjnej, nie zostało w sprawie podjęte rozstrzygnięcie ostateczne, istnieje strona postępowania dysponująca interesem prawnym, w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko spełnienie tych w/w przesłanek powoduje, że możemy mówić o istnieniu "przedmiotu" postępowania administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (tj 18.11.2008 r.) posiadał policyjną emeryturę. Błędne jest jednak stanowisko, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącemu przed organem I instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego skoro w przepisach prawa materialnego brak jest normy upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem od dnia 1.01.2006 r. przepisu (w/w § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, został on uchylony mocą §. 1 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. Oczywista bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Oczywista bezzasadność żądania może przejawiać się także w tym, że strona domagająca się konkretyzacji swoich praw czy obowiązków nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania takiego świadczenia znanego obowiązującemu systemowi prawnemu. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy, bowiem zauważyć, że art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 z późn. zm.), określa, że: Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepisy tej ustawy określają, więc prawo do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a jedynie zawężają krąg osób uprawnionych do jego otrzymania. Niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającą podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji publicznej, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie winno ulec umorzeniu. Organ uprawniony do podejmowania decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 919 ze zm.) § 9. 1. Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji, 2) Komendant Główny Policji dla: a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, b) komendantów wojewódzkich Policji, c) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz Komendanta Szkoły Policji w Pile, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, Komendanta Szkoły Policji w Katowicach i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, 3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, 4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów, 5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanie merytorycznej oceny, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługuje na uwzględnienie oraz czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa merytorycznie. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Należy podkreślić, że wyrok niniejszy w żaden sposób nie przesądza o merytorycznej zasadności wniosku skarżącego o przyznanie określonego w nim świadczenia.