III SA/Kr 845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 23 listopada 2006 r. o wymeldowanie z pobytu stałego B. S. – P. z lokalu przy ul. A w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie w dniu [...] 2002 r. przez Prezydenta Miasta decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego B. S. – P. z lokalu przy ul. A w K. (numer sprawy: [...]) utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2005 r. ([...]). W dniu 23 listopada 2006 r. z wniosku J. P., ponownie zostało wszczęte postępowanie administracyjne o wymeldowanie z pobytu stałego B. S. – P. z przedmiotowego lokalu. Po rozpatrzeniu tego wniosku i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego i prawnego od czasu zakończenia poprzedniego postępowania, pozwalającego na wymeldowanie z pobytu stałego B. S. – P. z przedmiotowego lokalu. B. S. – P. nie opuściła dobrowolnie lokalu. Opuszczenie miejsca pobytu stałego przez nią nastąpiło w sytuacji przymusowej, w związku ze znęcaniem się fizycznym i psychicznym przez skarżącego, który został stwierdzony w postępowaniu sądowym. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 30 października 1997r. sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 1998 r. sygn. akt [...], skarżący został prawomocnie skazany na karę 10 miesięcy pozbawienia wolności, z warunkowym zawieszeniem na 3-letni okres próby, za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad żoną B. S. - P. Wynika to zarówno z decyzji Wojewody z dnia [...] 2005 r. (numer [...]) jak i z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku niniejszego postępowania. Sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta, co do swej istoty w powołanym powyżej postępowaniu i dlatego nie ma podstaw do jej ponownego merytorycznego rozstrzygania. Decyzja o odmowie wymeldowania z pobytu stałego B. S. – P. jest ostateczna, posiadając przymiot i powagę rzeczy osądzonej, dlatego też wniosek z dnia 23 listopada 2006 r. jest bezprzedmiotowy. Wydanie decyzji merytorycznej w obecnym faktycznym i prawnym stanie sprawy naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa i skutkowało nieważnością takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. J. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie małżonkowie są skonfliktowani, a jego żona nie mieszka w przedmiotowym lokalu od 1999 r. Skarżący podkreślił naganne zachowanie żony względem ich córki, oraz fakt, że żona bywa w mieszkaniu sporadycznie. Wojewoda decyzją z dnia 20 sierpnia 2007 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku, gdy dana sprawa meldunkowa została już prawomocnie rozstrzygnięta, a żadna ze stron nie wskazuje, iż zaszły jakiekolwiek zmiany faktyczne, ani też prawne, to sprawa korzysta z powagi rzeczy osądzonej i nie może być ponownie rozstrzygnięta decyzją merytoryczną. Z akt sprawy jak i z treści odwołania wynika, że brak jest jakichkolwiek nowych okoliczności uzasadniających ponowne rozpatrzenie przedmiotowej kwestii meldunkowej. Skarżący w swych ponownych wyjaśnieniach nie podał żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby już znane organowi meldunkowemu z racji prowadzonego uprzednio postępowania. Nadal podaje, że B. S. – P. od 1998 r. nie mieszka w lokalu. Z kolei B. S. – P. podtrzymuje, że nie opuściła dobrowolnie lokalu, lecz było to spowodowane przemocą ze strony męża. Skarżący zapoznając się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wyjaśnieniom B. S. – P. nie zaprzeczył. Zatem przesłanki związane z opuszczeniem przedmiotowego lokalu nie zmieniły się. Obecnie przedstawione zostały te same okoliczności w sprawie, jakie zostały już przedstawione w trakcie poprzedniego postępowania. W tej sytuacji - jak słusznie podkreślił organ I instancji - ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy - doprowadziłoby do wydania nieważnej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). J. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącego fakt, że w wyroku rozwodowym z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt [...], Sąd nie orzekł o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania może potwierdzać, że jego była żona mieszkanie opuściła dobrowolnie. Uważa, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2002 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody z dnia [...] 2002r. nr [...] spowodowało, iż nadal była żona miała prawo "nachodzić" mieszkanie. Skarżący wniósł o "objęcie nadzorem administracyjnym wyroku z 1997 r., co miał by pozytywny wpływ na podejmowane przez Sąd czynności". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2334/02 po rozpoznaniu skargi B. S. – P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że powyższą decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r. nr [...] orzekającą o odmowie wymeldowania B. S. – P. z przedmiotowego lokalu i orzekł o wymeldowaniu. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 29.10.2002 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 975/05 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r. znak [...] w przedmiocie wymeldowania. Wyrok uprawomocnił się w dniu 21 grudnia 2006 r. bez sporządzenia uzasadnienia. Z odpowiedzi na skargę zawartej w tych aktach sądowych wynika, że J. P. zaskarżył decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r. nr [...] orzekającą o odmowie wymeldowania B. S. – P. z przedmiotowego lokalu. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy poddanej obecnie kontroli Sądu wynika, że skarżący złożył wniosek o wymeldowanie B. S. – P. z przedmiotowego lokalu do organu I instancji w dniu 23 listopada 2006 r. We wniosku podniósł, że B. S. – P. ostatni raz w miejscu stałego zameldowania zjawiła się w listopadzie 2003 r. Po wieloletnim okresie orzeczony został rozwód w styczniu 2004 r. Była żona nie pojawiła się w przedmiotowym lokalu od listopada 2003 r. do chwili obecnej i nie jest mu znane jej miejsce pobytu. Do wniosku dołączył m.in. kopie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. [...] w którym w pkt V Sąd nie orzekł o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania stron. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 14 kwietnia 2005 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Podstawowym zagadnieniem w sprawie poddanej kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie, czy w warunkach faktycznych i prawnych sprawy dopuszczalne było formalne zakończenie postępowania administracyjnego, poprzez jego umorzenie z powodu stwierdzonej bezprzedmiotowości, na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) zwanej dalej kpa. W myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zazwyczaj wiąże się z powstaniem przeszkody w kontynuacji postępowania, która nie pozwala na osiągnięcie celu, dla którego to postępowanie zostało wszczęte. Istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania administracyjnego ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Powyższy kierunek wykładni przepisu art. 105 § 1 k.p.a. był przywoływany wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 5.11.2008 r. sygn. II OSK 1330/07; wyrok NSA z 23.12.2008 r. sygn. II OSK 1419/07). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, LEX nr 45166). W sprawie wadliwe jest jednak stanowisko organów obu instancji, że brak jest jakichkolwiek nowych okoliczności, uzasadniających ponowne rozpatrzenie przedmiotowej kwestii meldunkowej a skarżący w swych ponownych wyjaśnieniach nie podał żadnych nowych okoliczności w sprawie, które nie byłyby już znane organowi meldunkowemu, z racji prowadzonego uprzednio postępowania. Zdaniem Sądu, w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego ze wskazaniem jego bezprzedmiotowości z powyżej określonych przyczyn, pomimo tożsamości stanu prawnego, stron, przedmiotu sprawy. Wbrew stanowisku organów obu instancji zdaniem Sądu, nie zachodziła tożsamość stanu faktycznego sprawy do poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od wydania decyzji ostatecznej Wojewody tj. od dnia [...] 2005 r. znak [...], do dnia złożenia ponownego wniosku o wymeldowanie przez skarżącego w niniejszej sprawie tj. 23 listopada 2006r., pomimo, że decyzja ta zaskarżona została przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 975/05 skargę oddalił. Upływ czasu ma znaczenie dla badania przesłanek o wymeldowaniu wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993), który określa, że osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Długotrwałe przebywanie osoby poza miejscem stałego zameldowania może wskazywać na zamiar stałego związania się z innym miejscem zamieszkania i urządzenie w nim nowego centrum życiowego oraz na to, że lokal, w którym była na stałe zameldowana, przestał być miejscem koncentracji interesów życiowych nawet w sytuacji stwierdzonego braku dobrowolności opuszczenia lokalu i deklarowaniu zamiaru powrotu do stałego miejsca zameldowania. Te okoliczności winny być badane w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym kolejnym wnioskiem o wymeldowanie złożonym po wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie wymeldowania - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Badaniu w takim kolejnym postępowaniu winno podlegać także to czy osoba, która opuściła lokal, nadal deklaruje zamiar powrotu i podjęła próby powrotu do lokalu stałego zameldowania, aby zrealizować deklarowany zamiar powrotu. Odmienne stanowisko prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej i pozbawiałoby możliwości uregulowania takiej sytuacji przez organy meldunkowe wbrew regulacjom ustawy o ewidencji ludności, która określa w: - art. 6. 1. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania., - art. 9. 2b. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. W świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie przy braku tożsamości stanu faktycznego do stanu będącego podstawą do wydania poprzedniej ostatecznej decyzji, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony i zobowiązuje organ do wydania decyzji merytorycznej. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy zobowiązane są uwzględnić oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy jednakże podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza merytorycznej treści decyzji, które zostaną w sprawie wydane.