II SA/Ol 662/09

Dnia 6 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia [...] nr [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Rektora oraz utrzymanego nim w mocy własnego postanowienia z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od na rzecz skarżącego P. B. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia "[...]". nr "[...]" Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, działając z upoważnienia Dziekana tego wydziału, stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. B. na postanowienie tegoż organu z dnia "[...]". w przedmiocie uzupełnienia pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia "[...]"., wobec niezaskarżalności postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako kpa). P.B. zaskarżył powyższe postanowienie w dniu 27 marca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadnił, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Podniósł, iż Dziekan nie jest władny oceniać dopuszczalności zażalenia na własne postanowienie. Organem właściwym do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienia dziekana jest rektor uczelni. W dniu 16 kwietnia 2009r. Rektor wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]" nr "[...]", w związku z naruszeniem przez ten organ przepisów o właściwości. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]", Rektor stwierdził jego nieważność. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 126 i art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa. P. B. w ustawowym terminie wystąpił do Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia tego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]"., nr "[...]", Rektor utrzymał w mocy postanowienie z dnia "[...]". w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]". W złożonej skardze P. B.wniósł o stwierdzenie nieważności obu postanowień Rektora oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Rektor stwierdził nieważność postanowienia Dziekana z dnia "[...]"., nie zważając na właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który rozpoznawał już skargę na to postanowienie. Stwierdził, iż Rektor dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie usunął z obrotu prawnego własnego postanowienia z "[...]". obarczonego wadą nieważności. W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rektora, r.pr. E. G. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż Rektor jako organ odwoławczy usunął z obrotu prawnego postanowienie Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]", dotknięte wadą nieważności. Dziekan nie mógł dokonać jego weryfikacji, gdyż na postanowienie to nie przysługiwało zażalenie do organu wyższego stopnia. Także organ odwoławczy nie miał możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wprowadza przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Natomiast w przedmiotowej sytuacji zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, a nie przez Rektora. Wobec czego organ odwoławczy, z uwagi na brak wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia, wszczął postępowanie z urzędu i usunął wadliwe postanowienie, tym samym eliminując je z obrotu prawnego. Na podstawie zarządzenia z dnia 1 września 2009r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania sprawy ze skarg P. B. sygn. akt II SA/Ol 472/09 i sygn. akt II SA/Ol 662/09. Na rozprawie w dniu 6 października 2009r. skarżący sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w związku z rażącym naruszeniem art. 126 kpa w zw. z art. 134 kpa, gdyż na postanowienie to nie przysługiwało zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdy dotknięte jest ono naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach (pkt 3). Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Rektora z dnia "[...]", którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]"w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]". Z odpowiedzi na skargę wynika, iż Rektor wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]"., w związku z zaskarżeniem tegoż postanowienia przez P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Organ uzasadnił swoje działanie niemożnością wzruszenia zaskarżonego postanowienia Dziekana w innym trybie, w tym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi. Z art. 156 § 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w przypadkach enumeratywnie określonych w pkt od 1 do 7 tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienia. Przy czym, jak wynika z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z powyższych zapisów wynika niezbicie, iż weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, lecz nie wszystkich, a jedynie takich, na które służy zażalenie. Art. 134 Kpa stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z regulacji tej wynika zatem, iż postanowienie to nie jest postanowieniem zaskarżalnym, gdyż prawodawca jednoznacznie wskazał, iż postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Wobec powyższego po myśli art. 126 w zw. z art. 134 Kpa niedopuszczalna jest weryfikacja postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia), gdyż postanowienie to jest ostateczne, nie służy na nie zażalenie, a tylko takie postanowienia mogą być weryfikowane w trybie m.in. stwierdzenia nieważności. Działanie Rektora dotknięte było zatem wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Rektora, na podstawie cytowanego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zasadnym jest wskazać organowi orzekającemu, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą, jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie, między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi - działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - może jedynie uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest bowiem powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, LEX 39806). Wyjątkiem jest w tym wypadku, wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a., kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, z tym że, co podkreślić należy, uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego. Ustawodawca tym samym dopuścił ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed sądem, ale w ściśle ograniczonym zakresie, dającym gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, bowiem w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego, uwzględniające skargę w całości, powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I FSK 1470/06 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna, jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu, prowadzenie takich postępowań jest niedopuszczalne z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 listopada 2007r. sygn. akt III SA/Lu 327/07, LEX 340481). Reasumując stwierdzić należy, iż zakwestionowane przez skarżącego postępowanie Rektora naruszyło dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., godząc jednocześnie w konstytucyjną zasadę prawa strony do załatwienia sprawy przez sąd administracyjny, zgodnie z jej żądaniem. Wbrew stanowisku organu Dziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa władny był uwzględnić skargę na postanowienie z dnia "[...]"., na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. Ratio legis tego unormowania jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi oznacza przy tym skorygowanie zaskarżonego działania wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Podobne unormowanie, regulujące instytucję autokontroli, zawierała uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiąc w art. 38 ust. 2, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy. Już w okresie obowiązywania ustawy o NSA w literaturze przedmiotu wystąpiła rozbieżność poglądów co do tego, czy art. 38 ust. 2 tej ustawy stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnych decyzji, czy też wymieniony organ w ramach owej weryfikacji władny jest podejmować tylko takie czynności, które mieszczą się w granicach jego właściwości określonej przepisami k.p.a. lub innej procedury administracyjnej. Wątpliwości te rozstrzygnął wówczas Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów, z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98. Sąd ten stwierdził wówczas, że "uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowią samodzielną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę". Komentatorzy art. 54 § 3 p.p.s.a. uznają, iż stanowisko to zachowało aktualność także na tle postanowień tego przepisu. Przyjmują, że autokontrola zaskarżonego aktu przez organ administracji publicznej, który go wydał stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia, wiążące się wyłącznie z jego zaskarżeniem do sądu administracyjnego. Z tego też powodu, jak podkreśla się, omawianego uprawnienia nie należy wiązać z przewidzianymi w dziale II, rozdziały 12 i 13 kpa środkami wewnątrzadministracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego i dopatrywać się w tym przepisie normy odsyłającej do przewidzianych tam możliwości uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro organ administracji publicznej dokonuje autokontroli zaskarżonej decyzji niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, należy - przy braku odmiennych postanowień - przyjąć, że jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim samym zakresie, jak sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc wyłącznie "pod względem zgodności z prawem". Takie stanowisko zajmuje T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd 2 LexisNexis, 2008r., s.287-288. Podobnie uważa J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd 2 LexisNexis, 2006r., s.287-288), a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. Pogląd ten jest także akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 marca 2008r. sygn. akt II OSK 123/07). W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do skorygowania przez organ własnego, zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od uprawnień procesowych tego organu, wynikających z procedury administracyjnej. Oznacza to, iż omawiany przepis dawał Dziekanowi uprawnienie do wzruszenia postanowienia z dnia "[...]" zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).