I OSK 1351/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 477/08 w sprawie ze skargi T. L. i E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 477/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. L. i E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 lutego 2008 r., nr BO1w/781-O/2-396/07 w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 maja 2004 r., nr RR/BAG.I/K/5340/1/04 ustalił lokalizację drogi ekspresowej S-69 Żywiec-Zwardoń, odcinek A-1: węzeł "Żywiec" - węzeł "Browar" od km 18+500 do km 23+145. Ponadto decyzją z dnia 28 maja 2007 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, jakim jest budowa ww. drogi ekspresowej nieruchomości położonej w gminie Żywiec, obręb Pietrzykowice, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0616 ha, nr [...] o pow. 0,0011 ha, stanowiące współwłasność T. L. i E. L. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 27.822 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. L. i E. L. zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 11 lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2007 r. Minister stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezastosowania art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nieprzyznania nieruchomości zamiennej organ wskazał, że przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej nie stanowi obowiązku dla organu orzekającego o odszkodowaniu, a jedynie stanowi taką możliwość, w ramach posiadanych przez Skarb Państwa nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu na przyznanie nieruchomości zamiennej musi być uzyskana zgoda dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego. Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty dysponuje jedynie prawem do przyjęcia albo odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej. W obecnym stanie prawnym dotychczasowemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Minister zauważył również, że domaganie się przez T. i E. L. wykupu tzw. "resztówki", na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nie jest możliwe, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zdaniem organu wykup ten może dojść do skutku na podstawie umowy cywilnoprawnej, bądź w postępowaniu przez sądem powszechnym, przy założeniu, że wystąpią przesłanki zawarte w omawianym przepisie. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 11 lutego 2008 r. T. i E. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie w całości materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie wniosku o wykup pozostałych działek powstałych z podziału nieruchomości [...], czyli działek o nr [...] i [...], które to działki nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej nieobjęcia wykupem pozostałej części nieruchomości [...], jako naruszającej prawo i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w postępowaniu wywłaszczeniowym, jak również ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że nie było przesłanek do wykupu pozostałej części nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystywania na dotychczasowe cele. W ocenie skarżących z przepisu art. 13 ust. 3 przytaczanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wynika w jaki sposób ma dojść do przejęcia, czyli czy ma być to przejęcie w drodze umowy cywilno-prawnej, czy w drodze decyzji o wywłaszczeniu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, ponieważ byłaby to wykładnia zawężająca tego przepisu, naruszająca zasadę równości wobec prawa. T. i E. L. podkreślili, że w ich przypadku pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, a zatem właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia na wniosek właściciela nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Skarżący podali, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości powstałej z podziału działki nr [...] pozostała po podziale część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe jej cele. Podział posesji spowodował zmianę statusu infrastruktury technicznej znajdującej się obecnie pod drogą i brak przez skarżących dostępu do tej infrastruktury, co wyklucza jej prawidłowe użytkowanie i uniemożliwia naprawę i konserwację. Wzrost natężenia hałasu w porze nocnej , które to przekracza 65 dB na skali A w połączeniu z rozbłyskami świetlnymi od reflektorów przejeżdżających samochodów uniemożliwia nocny spoczynek. Ponadto znaczna część posesji skarżących ulega zalaniu wodami opadowymi odprowadzanymi z drogi S-69. Ustalenie strefy wysokiego napięcia powoduje brak możliwości budowy czegokolwiek w zasięgu tych stref. Bezpośrednio nad budynkiem mieszkalnym znajduje się także linia średniego napięcia, której strefa również nie pozwala na swobodne kształtowanie potrzeb skarżących. Druga część działki po podziale znalazła się w strefie ZP 2 co wyłącza ją z możliwości swobodnego kształtowania według potrzeb właścicieli. Jej przeznaczenie obejmuje tylko zieleń izolacyjną. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wywołana budową drogi S-69 spowodowała wprowadzenie zakazu rozbudowy oraz budowy nowych obiektów i ograniczenie powierzchni usługowej do nie więcej niż 30% całości obiektu mieszkalnego. W przypadku skarżących, gdzie T. L. prowadzi własną firmę, zmiana ta uniemożliwia jej dalszy rozwój. W związku z budową drogi S-69 budynek mieszkalny usytuowano w strefie stanowiska archeologicznego nr 11 i wyznaczono strefę ochroną 40 m. od centrum stanowiska pomiędzy strefami od linii wysokiego i średniego napięcia w której to wprowadzono całkowity zakaz prac takich, jak prace wybierzyskowe, niwelacyjne, budowlane czy nawet orka. Sytuacja taka doprowadziła do pozbawienia skarżących możliwości wykorzystania ogrodu warzywnego jak i sadu, gdyż zarówno warzywa jak i owoce rosnące w tych warunkach nie nadają się do spożycia z uwagi na obecność metali ciężkich i węglowodorów. Zdaniem skarżących przedstawione fakty jasno pokazują, że niewykupiona część nieruchomości skarżących nie tylko nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ale także nie może być wykorzystana w dotychczasowy sposób. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., co wynika z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 721 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej pierwszej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej u.g.n. Dokonując oceny zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał je za bezzasadne. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem T. L., że na organie wywłaszczeniowym ciążył obowiązek rozstrzygnięcia kwestii wykupu przez GDDKiA działki nr [...]. Sąd zauważył, że żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. L. i E. L. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, iż żądanie nabycia części nieruchomości w warunkach określonych w tym przepisie ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie sprawy i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie, iż wniosek złożony w trybie art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, może być rozpoznany w trybie administracyjnym, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejsze sprawie ograniczyła się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającą na przyjęciu, iż żądanie nabycia części nieruchomości w warunkach określonych w tym przepisie ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem jeżeli pod budowę drogi publicznej przejęta jest jedynie część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym żądanie skarżących dotyczące nabycia części nieruchomości niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę krajową ma charakter cywilnoprawny. Czynność prawna polegająca na nabyciu nieruchomości jest kategorią prawa cywilnego, która następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Z tego powodu sprawy dotyczące zawierania umów cywilnoprawnych nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zostają spełnione przesłanki z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a organ uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to skarżący mogą wystąpić na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu tej części nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1620/07, postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07, niepublikowane). Wskazać w tym zakresie należy na analogiczny zapis przepisu art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) który stanowi, że jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Także w tym zakresie przyjmuje się, że roszczenie to może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, w ramach którego skarżących obciążałby obowiązek udowodnienia, że ich prawo własności gruntu nie objętego wywłaszczeniem utraciło swe dotychczasowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie (por. Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999 r., str. 339. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.