III SA/Wr 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz (spr.) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant: Marta Pawłowska - Stypuła po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] o numerze [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Burmistrza J. – L. z dnia [...] odmawiającej wydania dowodu osobistego, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]. skarżący zwrócił się do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta i Gminy J.– L. z wnioskiem o wydanie nowego dowodu osobistego, w zamian za nieważny dowód osobisty "książeczkowy" o numerze [...] Organ przywołał w dalszej części uzasadnienia swej decyzji treść art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 139 z 2006 r., poz. 993 ze zm.), iż w dowodzie osobistym zamieszcza się adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku, zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące, na terytorium RP. Wojewoda wyjaśnił, że we wniosku o wydanie nowego dokumentu tożsamości, wnioskodawca jako adres stały podał: "J. – L., ul. [...]". Po weryfikacji danych osobowo – adresowych podanych we wniosku, organ ewidencyjny pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca był zameldowany pod numerem [...] przy ulicy [...] w J. – L. i został decyzją Burmistrza Gminy J. – L. z dnia [...] wymeldowany z tego adresu. Decyzja ta stała się ostateczna i w dacie składania wniosku o nowy dowód osobisty, według danych posiadanych przez organ, B. W. nie posiadał zameldowania ani na pobyt stały, ani na tymczasowy. Wezwany o wyjaśnienia wnioskodawca wskazał, że w posiadanym przez niego książeczkowym dowodzie osobistym widnieje adres ul. [...] a on nigdy się stamtąd nie wymeldował. Organ ewidencyjny ustalił w toku postępowania dowodowego, że w Karcie Osobowej Mieszkańca wpisano, że B. W. zameldowany był od [...] pod numerem [...] przy ulicy [...]i taki też adres widnieje na metryczce dowodu osobistego [...], podpisanej przez wnioskodawcę. Organ przyznał, że na wniosku o wydanie tego dokumentu, strona wpisała adres "[...]", jednakże przyjmujący go pracownik urzędu, poprawił ten adres na "[...]". Adres wpisany na posiadanym przez skarżącego dowodzie osobistym jest zdaniem organu, wynikiem pomyłki pisarskiej. Wobec powyższych ustaleń, został sporządzony formularz w celu przekazania danych do produkcji dokumentu (z informacją o braku miejsca zameldowania) i wezwano wnioskodawcę do jego podpisania, w celu potwierdzenia poprawności wprowadzonych na formularzu danych. Wnioskodawca odmówił złożenia na formularzu podpisu. W takim stanie rzeczy, Burmistrz Gminy J.– L. , odmówił wydania nowego osobistego. W dniu [...]. B. W. zameldował się na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące w J. – L. przy ul. [...] i złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego z tym adresem. Dowód taki odebrał w dniu [...] Umarzając postępowanie odwoławcze, organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że organ ewidencyjny pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i ustalił, że zgodnie ze stanem faktycznym w dowodzie nie powinny być zamieszczone dane o adresie, gdyż wnioskodawca nie posiada zameldowania ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie także podjęta została decyzja odmawiająca wydania nowego dowodu osobistego, skoro wnioskodawca odmówił podpisania formularza potwierdzającego dane osobowo – adresowe. Jednakże, jak podkreślił Wojewoda, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie, wnioskodawca w dniu [...]. odebrał nowy dowód osobisty, a zatem jego żądanie w ocenie Wojewody, zostało zaspokojone. Z tego powodu dalsze rozpoznawanie odwołania uznane zostało za bezprzedmiotowe i postępowanie odwoławcze umorzono. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł B. W., podnosząc, że przyczyną odmowy wpisania do dowodu osobistego adresu zameldowania było sfałszowanie jego wniosku o wydanie poprzedniego dokumentu, o numerze [...] Jednocześnie wniósł o "unieważnienie" postępowania administracyjnego o numerze [...], ponieważ przeprowadzone było z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie administracyjne nr [...] dotyczące wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego zostało zakończone decyzją ostateczna z dnia [...]. Skarżący nie odwołał się od tej decyzji, nie wnosił też o wznowienie przedmiotowego postępowania, zatem organ odwoławczy nie mógł tej kwestii uczynić przedmiotem rozpoznania w sprawie o wydanie dowodu osobistego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "k.p.a.", który stanowi: "jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego" była przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Judykatura jednoznacznie wskazuje, że pojęcie to oznacza, brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r. s. 586 i n.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. III SA 2225/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., I SA/Wa 485/08, Lex 489199, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 r. II SA/Łd 195/08, Lex nr 489197, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. III SA/Po 655/07, Lex 351281). Gdy więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W świetle takiej regulacji ustalenia w sprawie wymagało, czy faktycznie postępowanie administracyjne z wniosku B. W. o wydanie dowodu osobistego, z wpisanym adresem miejsca zameldowania na pobyt stały: "[...] w J. – L.", stało się bezprzedmiotowe, tzn., czy z jakichkolwiek przyczyn zaistniały powody uniemożliwiające rozstrzygnięcie żądania strony w formie władczej decyzji, co do istoty sprawy. W ocenie organu ewidencyjnego drugiej instancji, przyczynę taką stanowi fakt otrzymania już przez stronę dowodu osobistego (z wpisanym adresem pobytu czasowego, przy ulicy [...] w J. – L.). Takiego stanowiska organu nie można podzielić. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odmowy wydania dowodu osobistego z wpisanym adresem zameldowania na pobyt stały – ul. [...] w J. L. Tak zostało sformułowane żądanie strony i nie uległo ono modyfikacji zarówno w toku całego postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Wbrew twierdzeniom Wojewody, żądanie to nie zostało zaspokojone poprzez wydanie nowego dowodu osobistego. Nowy dowód osobisty strona otrzymała w wyniku wszczęcia nowego postępowania administracyjnego (celowe podkreślenie Sądu), po złożeniu nowego wniosku, w sprawie wydania dowodu osobistego. Postępowanie to zostało zakończone spełnieniem żądania – wydaniem dokumentu. Poza sferą rozważań zarówno organów jak i Sądu pozostają przyczyny, dla których strona złożyła nowy wniosek. Wyraźnego podkreślenia natomiast wymaga, że postępowanie będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie (wpisania konkretnego adresu do dowodu) nie zostało rozstrzygnięte co do istoty. Błędne jest stanowisko organów, że wydanie dowodu zaspokoiło roszczenie strony. Ostatecznie bowiem strona uzyskała inny dokument, niż domagała się pierwotnie w ocenianym w trybie odwoławczym postępowaniu. B. W. domagał się bowiem wydania dowodu osobistego z wpisanym adresem pobytu stałego, przy ulicy [...] w [...]. Natomiast w dniu [...] odebrał dowód z wpisanym adresem pobytu czasowego – przy ulicy [...]. Trudno zatem mówić tu o tożsamości wniosków strony. Reasumując stwierdzić należy, że roszczenie strony o wydanie dowodu osobistego z adresem zameldowania na pobyt stały, nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Wojewoda odniósł się co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zasadności orzeczenia pierwszej instancji, stwierdzając "organ I instancji wydał jedyne w takim wypadku zgodne z prawem rozstrzygnięcie", jednakże w takiej sytuacji powinien o żądaniu strony rozstrzygnąć to decyzją co do istoty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ ewidencyjny rozpozna żądanie strony i rozstrzygnie o nim co do istoty, mając na uwadze, że odebrany ostatecznie przez skarżącego dowód osobisty, wydany został w wyniku zupełnie innego wniosku i nie dotyczył kwestii spornych, będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł spowodować bezprzedmiotowości tego postępowania. Z drugiej strony wskazać należy, że trafnie zauważył Wojewoda zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, że w postępowaniu tym nie mogło zostać rozpoznane żądanie skarżącego o "unieważnienie" postępowania administracyjnego zakończonego decyzja Burmistrza Gminy J.– L. z dnia [...]. o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego przy ulicy [...] Postępowanie to zostało bowiem ostatecznie zakończone, a skarżący nie złożył wniosku o wszczęcie żadnego z trybów nadzwyczajnych, w celu wzruszenia tego orzeczenia. Jest to o tyle istotne, że jak się wydaje, skarżący w toku obecnego postępowania administracyjnego wskazywał na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w takim wypadku, zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Opisane wyżej uchybienia muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II orzeczenia, znajduje oparcie w art. 152 cytowanej wyżej ustawy.