II SAB/Wr 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]w B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie naruszenia przepisów o ochronie gatunkowej postanawia odrzucić skargę. W skardze do sądu administracyjnego, złożonej w ramach wykonania wezwania do uzupełnienia skargi w sprawie sygn. akt II SAB 38/08, skarżący opisał stan bezczynności Wojewody Dolnośląskiego po wystąpieniu skarżącego na podstawie art. 31 k.p.a., związany z zaniechaniem wykonania czynności zmierzających do zapewnienia ochrony C. Gatunek ten objęty jest ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237). Obecnie właściwym organem w tej sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że nie może ponosić odpowiedzialności za zaniechanie Wojewody. Organ podkreślił ,że inwestycja polegająca na wybudowaniu wyciągu narciarskiego na S. realizowana była poza strefą ochrony ostoi cietrzewia. Zakazy dotyczące działań w strefie ochrony odnoszą się jedynie do terenów położonych w granicach tych stref (art. 60 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody). Poza strefą nie obowiązują również zakazy prowadzenia prac budowlanych w określonych terminach. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę skarżący zarzucił, że organ zaniedbał ustanowienia stref ochronnej cietrzewia, chociaż na terenie inwestycji znajdowały się tokowiska cietrzewi. Przepis §10 powołanego rozporządzenia z dnia 28.09.2004r. wymienia szereg form ochrony gatunków dziko występujących zwierząt, których organ zaniechał. Obowiązki organu w tym zakresie ustanawia art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Jest istotne, że G. stanowią ostoję ptasią. Inwestycja negatywnie oddziaływuje na obszary [...]i znajduje się na terenie krajowego korytarza migracyjnego istotnego dla zachowania spójności sieci [...], podlegającego ochronie na podstawie art. 10 dyrektywy 92/43/EWG. Jak wynika z akt administracyjnych (w aktach tut. Sądu sygn. II SAB 38/08), skarżący w piśmie do Wojewody z dnia 7.01.2008r. sygnalizował ogólnie potrzebę kontynuowania programu odbudowy i ochrony populacji cietrzewia na terenie Gór Izerskich, obecnie zagrożonej wskutek prowadzenia robót budowlanych przy budowie wyciągu narciarskiego na Stóg Izerski oraz jego eksploatacji. Po otrzymaniu od organu jedynie pism informujących o braku podstaw do wszczęcia postępowania bądź o prowadzeniu czynności wyjaśniających przez inny Wydział podległy Wojewodzie, skarżący pismem z dnia 22.08.2008r., wezwał Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na braku rozstrzygnięcia, odnośnie pisma z dnia 7.01.2008r. czyli niewydania odpowiednich postanowień bądź decyzji. W szczególności należało wszcząć postępowanie administracyjne w celu zapewnienia przeprowadzenia działań mających na celu ochronę populacji cietrzewia oraz korytarza ekologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3§2 p.p.s.a., o czym skarżący został pouczony, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, gdy powinny wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, bądź inny akt, jak również podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinnością skarżącego jest skonkretyzowanie, której z wymienionych podstacji bezczynności dopuścił się oznaczony organ oraz z jakich dokładnie określonych okoliczności faktycznych i podstaw prawnych, czyli jakiej konkretnej czynności zaniechał, o czym skarżący został również pouczony. Powinność ta ma związek z ustanowionymi w art. 57 p.p.s.a. wymaganiami formalnymi skargi oraz przewidzianym w art. 149 p.p.s.a. sposobem orzekania w przypadku uwzględnienia skargi, który polega na zobowiązaniu danego organu do wydania określonego aktu lub dokonania konkretnej czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w terminie biegnącym zgodnie z art. 286§2 p.p.s.a.. Przyjmuje się, że przy badaniu dopuszczalności skargi na bezczynność posiada znaczenie ocena, czy dopuszczalna byłaby skarga na dany akt lub czynność, gdyby zostały wydane, chociaż jednocześnie twierdzi się, że dopuszczalne byłyby skargi na zaniechanie wydania pewnych aktów (np. postanowień) wszczynających postępowanie, niekiedy ustawowo wymaganych. Przykładowo organizacji społecznej zgodnie z art. 31§2 k.p.a. służy zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji również skarga do sądu administracyjnego na wydane w tej kwestii postanowienie organu odwoławczego, a jeżeli tak to powinna jej przysługiwać skarga na zaniechanie wydania takiego postanowienia przez organ I instancji. Podobne unormowanie przewidziano w art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), por. art. 80 c, 323 ust. 2 i 328 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), czy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, zm. Dz. U. 2008 Nr 227, poz. 155, 2009 Nr 42, poz. 340 i Nr 84, poz. 700). Jest także istotne, że w sprawach skarg na bezczynność administracji sąd orzeka merytorycznie o uwzględnieniu skargi po stwierdzeniu, że stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi oraz nie ustał w trakcie postępowania sądowego, mając przy tym na uwadze aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Przede wszystkim jednak ma znaczenie jako przesłanka dopuszczalności skargi, warunkującej orzekanie merytoryczne na skutek tej skargi, czy skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, o czym stanowi art. 52§1 i 2 p.p.s.a.. Przykładowo w przypadku skargi na bezczynność takim środkiem jest zażalenie przewidziane w art. 37§1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia (czyli wymóg ten nie dotyczy organów niemających organu wyższego stopnia, jak organy naczelne wymienione w art. 5§2 pkt 4 k.p.a., których jednak skarga w nin. sprawie nie dotyczyła). Dopiero gdy w danym postępowaniu ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę na akty lub czynności (art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a.) można wnieść po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustawy szczególne mogą zwalniać od wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, co nie dotyczy nin. sprawy. Doprecyzowanie rodzaju aktu lub czynności, których dotyczy skarga, ma również znaczenie przy badaniu, czy skarżący dochował terminu do wniesienia skargi (art. 53 p.p.s.a.). Według art. 58§1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę w szczególności wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1 ), gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3) oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6), co w szczególności ma miejsce, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W nin. sprawie nie sposób uznać, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które zgodnie z art. 37§1 k.p.a. powinien skierować do organu wyższego stopnia, co w nin. sprawie, wobec bezczynności zarzucanej regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, dotyczyło Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 7 a cyt. ustawy z 13.04.2007r., art. 123 ust. 1 i art. 131 ustawy z 3.10.2008r.), a uprzednio, uwzględniając twierdzoną początkowo właściwość Wojewody Dolnośląskiego, mogło dotyczyć ministra właściwego do spraw środowiska bądź Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (w zależności od przedmiotu zarzucanej bezczynności, czego skarżący do końca nie doprecyzował). W toku postępowania sądowego, skarżący po wezwaniu do uzupełniania niejasnej skargi przez wskazanie jej konkretnego przedmiotu, czyli zaniechania organu wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie bądź kwestii procesowej uzasadniającej skargę na bezczynność, zgłosił dwa nowe żądania, czyli nowe skargi (art. 57§3 p.p.s.a.). Skarga w nin. sprawie dotyczyła naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów o ochronie gatunkowej, zobowiązujących organ do podjęcia czynności w stosunku do inwestora naruszającego te przepisy. W tym zakresie skarżący powoływał się ogólnie na przepisy ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i przepisy prawa unijne (dyrektywa ptasia nr 79/409/EWG z 2.04.1979r. Dz. Urz. WE L 103 s. 1 i dyrektywa siedliskowa nr 92/43/EWG z 21.05.1992r. Dz. Urz. WE L 206 s. 7) oraz przepisy wykonawcze dot. ochrony cietrzewia, a ponadto regulujące ogólne kompetencje organów ochrony środowiska (patrz art. 27,art. 27 a, art. 33-37 ustawy o ochronie przyrody oraz związane z tym orzecznictwo sądowe, przykładowo wyrok WSA z 2.10.2007r. IV SA/Wa 1159/07 Lex nr 392577 lub NSA z 16.09.2008r. II OSK 1177/07 ONSA i WSA 2009/3/56), por. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska wytyczający w części wymaganą treść decyzji o pozwoleniu na budowę bądź decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, albo art. 362 POŚ, do których to unormowań skarżący nie nawiązywał. Strony zgodnie przy tym stwierdziły, że inwestycja jest legalnie realizowana w oparciu o odpowiednie decyzje wydane przed rokiem 2004, czyli w okresie poprzedzającym obowiązywanie powołanych przez skarżącego unormowań. Zwracano już uwagę, że organizacja ekologiczna może postulować uczestniczenie w konkretnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie zaś w bliżej nieokreślonych, przyszłych sprawach. Z dotychczasowych przytoczeń faktycznych skarżącego nie wynikało, aby jego skarga dotyczyła skonkretyzowanego postępowania decyzyjnego bądź dookreślonej czynności przewidzianej w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., w tym postępowaniu dotyczących uprzednio wydanych na rzecz inwestora decyzji, podlegających ochronie (art. 16 k.p.a.). Jak już stwierdzono, pismo skarżącego z 22.08.2008r. nie kierowane do organu wyższego stopnia oraz nie precyzujące zaniechania organu w kwestii stosowania przepisów o ochronie gatunkowej, nie stanowiło zażalenia na bezczynność organu. W nin. sprawie skumulowały się zatem przesłanki niedopuszczalności skargi przewidziane w art. 58 §1 pkt 1, 3 i 6 p.p.s.a., co uzasadniało jej odrzucenie. J.T. 04.11.09r.