I OSK 166/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009r. sygn. akt II SA/Go 548/09 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił przyznania R. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, że decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne żonie skarżącego na syna S. W. Powyższe ustalenie stanowiło w ocenie organu, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 wskazanej ustawy, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych stwierdził, że ma on charakter obligatoryjny, co powoduje, iż w świetle ustaleń faktycznych, organ I instancji nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia, jak tylko odmówienia przyznania wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że ustalony stan faktyczny w toku postępowania przez organy obu instancji jest w sprawie niesporny. Spór dotyczy wykładni stosowanego przez organy art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie skarżący modyfikował swoje stanowisko. W odwołaniu podnosił, że organy powinny dokonać takiej wykładni wskazanego przepisu, aby odzwierciedlała (uwzględniała) ona indywidualną sytuację w jakiej znajduje się skarżący. W skardze natomiast nacisk położony został na niezgodność tego przepisu z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Deklaracją Praw Dziecka ONZ oraz Konstytucją RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostało w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 992 ze zm.). Przewiduje ona, że świadczeniem rodzinnym jest między innymi świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 ustawy). W art. 17 ust. 1 ustawy określono, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ustępie 5 tego artykułu określono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Sąd wskazał, w związku z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, że konstytucyjny zapis zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa, nie może być odczytywany, jako obowiązek przyznawania przepisem prawa wszystkim dzieciom (ich rodzicom) tych samych uprawnień w ramach np. świadczeń rodzinnych lub świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia tego typu mogą być różnicowane zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, albo jedne i drugie mogą być podstawą różnicowania osób fizycznych w uwagi na np. cel świadczeń i możliwości Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, w związku z przekonaniem skarżącego, że ze względów społecznych w tym zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości winien on otrzymać wnioskowane świadczenie, iż Sąd Najwyższy oraz Trybunał Konstytucyjny stoją na stanowisku, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczeń. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną państwo jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Właśnie przejawem tej polityki są regulacje znajdujące się w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Inną rzeczą jest wysokość świadczeń oraz zakres ich przyznawania, który może być postrzegany przez zainteresowane osoby jako niewystarczający. Sąd uznał, że zarzuty wskazanych przez skarżącego norm konstytucyjnych nie są zasadne. W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze wskazanymi przez skarżącego przepisami Karty Praw Podstawowych Unii Europejskie, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Deklaracją Praw Dziecka ONZ. Wszystkie wskazane normy są rodzajem dyrektyw, które powinny być uwzględniane przez państwa, jednak państwom tym pozostawiono pewien margines swobody w ustalaniu np. progu egzystencji, odpowiadającego poziomowi konsumpcji w danych warunkach społeczno-ekonomicznych. Nie można bowiem określić jednolitego poziomu pomocy wszystkich państw, bez uwzględniania ich możliwości ekonomicznych i społecznych. Sąd podkreślił, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Nie może budzić wątpliwości, że katalog przesłanek wyłączających prawo do świadczeń pielęgnacyjnych jest zamknięty poprzez taksatywne ich określenie. Tym samym niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać również z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady subsydiarności. Państwo ma za zadanie jedynie wspierać rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych, a nie ją zastępować. Ten cel w okolicznościach rozpatrywanej sprawy został zrealizowany w rodzinie skarżącego poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego drugiemu z rodziców. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. R. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania): art. 2, art. 9, art. 32, art. 18 i 71 Konstytucji RP, art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka, art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznania sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z małżonków, który znajduje się w identycznej sytuacji życiowej co drugi, zmuszony do rezygnacji z pracy w celu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, stanowi istotne naruszenie zasady równości wobec prawa. Wywodził o naruszeniu zasady sprawiedliwości, fundamentalnych zasad gwarantowanych Konstytucją RP, tj. zasady opieki państwa nad małżeństwem i rodziną (art. 16), prawa rodziny do szczególnej pomocy państwa (art. 71 ust. 1). Zarzucił, że zasada subsydiarności nie uchyla obowiązku pomocy państwa dla rodziny. Zarzucił błędną wykładnię co do mocy obowiązującej art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka i art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Zgodnie z art. 9 Konstytucji Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, co wyklucza interpretację przepisów Konstytucji umniejszającej rolę prawa międzynarodowego. W zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodził, że należy wskazać na to, że przepis ten w swoim brzmieniu uniemożliwia właściwe rozwiązanie problemu, z którym mamy tu do czynienia. Nie uwzględnia on bowiem sytuacji, w której mamy do czynienia z rodziną dotkniętą niepełnosprawnością kilkorga dzieci. W takim przypadku wydaje się słuszne i logiczne, że sytuacja rodziny, w której jest jedno dziecko niepełnosprawne nie powinna być prawnie korzystniejsza od sytuacji rodziny z trojgiem dzieci niepełnosprawnych. Rodzina dotknięta takim problemem w większym stopniu powinna liczyć na adekwatną, a więc relatywnie większą opiekę ze strony władz publicznych. Dlatego też w powyższym przypadku powinna być zastosowana wykładnia funkcjonalna art. 17 ustawy, która zadziałałaby na rzecz dobra rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie niewłaściwego zastosowania (brak zastosowania) art. 2, art. 9, art. 32, 18 i 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka, art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Według art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przysługują: matce albo ojcu". Art. 17 ust. 5 pkt 4 tej ustawy stanowi: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie". Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało ograniczone. Prawo to nie przysługuje w przypadku, o którym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 4 tej ustawy. W sprawie nie budzi wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, w rodzinie R. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane żonie skarżącego na syna S. W. Wyprowadzone w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, szeregu przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest usprawiedliwione. Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym Państwem Prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" nie można wyprowadzić wadliwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie reguluje bowiem zakresu uprawnień materialnoprawnych jednostki. Art. 18 w związku z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o opiece państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem nie został naruszony w sytuacji gdy jest niesporne, że rodzina skarżącego korzysta z pomocy państwa. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji z przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żonie skarżącego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z naruszeniem art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka, art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Z przepisów tych nie ma podstaw do wyprowadzenia zakresu przyznania świadczeń rodzinnych. Granice przyznania jednostce świadczeń wyznaczają przepisy ustaw materialnoprawnych. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.