III SA/Lu 277/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski,, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Dęblin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 3 marca 2008 r. nr NK.II.0911/86/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej Rozdział III ustęp 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych programu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. 2. w pozostałej części skargę oddala. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na rok 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały . W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że Rada Miasta działając na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70 poz. 473) uchwaliła Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na rok 2008 rok. W rozdziale III "Zadania i metody rozwiązywania problemów alkoholowych" jako zadanie 3.1 Rada ustaliła prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla młodzieży. Szczegółowy wykaz zadań określa tabela m. in. monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych. W Rozdziale V Rada określiła plan wydatków na realizację zadań Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008. obejmujący m. in. monitoring miasta i szkolenia sprzedawców. W ocenie Wojewody zaplanowane przez Radę Miasta zadania i wydatki nie znajdują podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności nie upoważniają do podjęcia zakwestionowanych regulacji przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Natomiast art. 41 ust. 1 stanowi, iż: prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. W świetle tych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście oraz na pokrycie kosztów szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych. Rada Miasta przekroczyła zakres swojej kompetencji, gdyż zadania te nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wskazuje, że bezzasadne jest finansowanie szkoleń dla sprzedawców w zakresie obowiązywania jasno określonych i powszechnie znanych ustawowych regulacji dotyczących ograniczeń w sprzedaży alkoholu. Sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie i rozpatrującego wniosek powinna być ocena ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i decyzja o jego cofnięciu w przypadku naruszania warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Reguły postępowania dotyczące sprzedawców handlujących napojami alkoholowymi wynikają wprost z ustawy, dlatego też szkolenia w powyższym zakresie nie mogą stanowić jednego z zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, określonych w gminnych programach. W ocenie Wojewody powyższe odnosi się również do zakupu sprzętu służącego do monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście. Słuszność prowadzenia takich działań nie ulega wątpliwości, jednakże winny być one finansowane z innych źródeł, z uwagi na fakt, iż zadanie to wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie. Zakup takiego sprzętu jako forma zbadania skali problemów alkoholowych w środowisku lokalnym również wykracza poza zakres zadań, na które można przeznaczyć środki uzyskane z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Taki sposób wydatkowania tych środków jest uzasadniony zbyt ogólnie a profilaktyka tak realizowana rozumiana zbyt szeroko i wykracza w ocenie organu nadzoru poza zadania określone celami ustawy. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i zrzucając naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że uchwalenie przez Radę Miasta zadania realizowanego w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych obejmującego monitorowanie najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście poprzez zakup sprzętu oraz szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych a także przeznaczenie środków finansowych na te zadania stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miasta określone w tym przepisie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że monitorowanie okolic najbardziej niebezpiecznych w mieście z uwagi na skupisko młodzieży spożywającej alkohol, takich jak uczęszczane przez młodzież lokale gastronomiczne lub inne miejsca, mieści się w katalogu zadań określonych w art. 41 ustawy jako zadania własne, jako działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Monitorowanie skali problemów alkoholowych w środowisku lokalnym, to prowadzenie sondaży, badań, lokalnych diagnoz i ekspertyz, pozwalających ocenić zjawisko. Efekty takich działań pozwolą na zbadanie skali dostępności alkoholu i narkotyków w poszczególnych środowiskach oraz wpłyną na zapobieganie lub eliminowanie zjawisk patologicznych związanych z zachowaniem się osób nadużywających alkohol, w miejscach publicznych. Zdaniem Miasta, także zadanie polegające na szkoleniu sprzedawców w zakresie zachowań, zwłaszcza przy sprzedaży alkoholu młodzieży i osobom i nietrzeźwym jest zadaniem z zakresu szeroko rozumianej edukacji publicznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawowe regulacje w tym zakresie, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie są powszechnie znane. Sprzedawcy dysponują ogólną wiedzą o obowiązku odmowy sprzedaży, ale nie są im znane sankcje, jakie grożą za naruszenie obowiązujących ich przepisów ustawy lub jakie działania podjąć w zakresie sprawdzenia, czy odmowa takiej usługi jest uzasadniona. Ponadto zakres zadań wymienionych wart. 41 ust. 1 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Ustawodawca wyraził to stosując zwrot " w szczególności", co zdaniem Miasta D. oznacza, że rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Jeżeli określone w programie zadania związane są wprost z profilaktyką, jak w przypadku szkolenia sprzedawców, czy też z rozwiązywaniem problemów alkoholowych poprzez monitorowanie niebezpiecznych środowisk i ich eliminowanie, nie można mówić o dowolności w określaniu zadań przez Radę Miasta. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 172/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określił, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu. Zdaniem WSA podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody Lubelskiego z dnia 24 stycznia 2008 r. jest zbadanie uchwały rady gminy, który dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. tj. z zakresem działania rady gminy i unormowaniami (art. 41 ust. 2 i ust. 5, art. 111 ust. 1 ) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473). W uzasadnieniu wskazano, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Pomoc świadczona na tej podstawie (i finansowana z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu) nie może więc dotyczyć innych patologii społecznych, np. strukturalnego bezrobocia, ubóstwa, bezdomności, przestępczości. Jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). W opinii Sądu ingerencja Wojewody w tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji, ingerencja organu nadzoru naruszyła art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Wojewoda. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473) polegającego na przyjęciu, że zadania wskazane przez Radę Miasta w Rozdziale III ust. 3.1 w brzmieniu: "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc wmieście (zakup sprzętu" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdziału V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XXII/139/2008 mieszczą się w katalogu zadań zwianych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak również naruszenie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, pomimo uznania go w uzasadnieniu do wyroku za częściowo zasadne. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miasta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że norma w nim zawarta nie pozwala na inne rozstrzygniecie, niż uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, co oznacza, że nie jest możliwe uchylenie aktu nadzoru w części. NSA uważa, że pogląd taki nie jest słuszny, zwrot użyty w art. 148 "uchyla ten akt" oznacza, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić ten akt w części. Wywodzenie z treści powołanego przepisu zakazu uchylenia aktu nadzoru w części, zdaniem NSA, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada wynikająca z tego przepisu oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Oznacza to, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić ten akt w części. Podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, który dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. tj. z zakresem działania rady gminy i unormowaniami (art. 41 ust. 2 i ust. 5, art. 111 ust. 1 ) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473). Sąd podziela pogląd skarżącej, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Pomoc świadczona na tej podstawie (i finansowana z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu) nie może więc dotyczyć innych patologii społecznych, np. strukturalnego bezrobocia, ubóstwa, bezdomności, przestępczości. Jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Sąd nie podziela poglądu Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Wojewoda nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować również inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto rola Wojewody ograniczała się do badania legalności uchwały, a nie celowości podjętych środków. Jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zdaniem Sądu nie jest słuszny pogląd Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Ingerencja Wojewody w tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest jednak zgodne z prawem w części dotyczącej finansowania monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa. Sytuacja taka wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Oznacza to wykorzystanie dodatkowych środków na zapewnienie ogólnego bezpieczeństwa w gminie z puli pochodzącej z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu i przeznaczonej wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi na terenie gminy. Oznacza to naruszenie art. 111 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżony akt nadzoru zapadł w części z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tych też względów oraz na podstawie przepis art. 148 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.