II SA/Lu 290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oraz przebudowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr 127/200 Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. w Lublinie Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr 51/2 przy ul. K. 2 w L. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. Na decyzję organu II instancji skargę do sądu administracyjnego wniosło A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 243/07 uchylił ww. decyzję Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tenże wyrok Spółka z o.o. A. oraz Spółka z. o.o. B. wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem o sygn. II OSK 1544/07 z dnia 8 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obydwie skargi kasacyjne nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [..] marca 2004 r. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miast Lublin wynika, że przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakończona, a nadto decyzją tego organu z dnia 30 grudnia 2004 r. zostało udzielone B. w Lublinie Sp. z o.o. pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Z tych względów organ odwoławczy - wskazując na treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wyjaśnił, iż pozwolenie na budowę nie może zostać wydane z uwagi na fakt wykonania w całości prac objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka z o.o. A. reprezentowana przez adw. K. S. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji zarzuciła jej, iż została wydana z naruszeniem: 1. art. art. 7, 8, 9, w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez: a) zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy jej wydaniu oraz rozpatrzenia i ocenienia okoliczności stanowiących przedmiot zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji; b) zignorowanie przez organ odwoławczy wiążącej oceny prawnej dokonanej przez WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 243/07 wskazującej obowiązek przeprowadzenia dalszego postępowania; 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 i 138 oraz art. 29 Ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że na etapie postępowania odwoławczego organ jest zwolniony z obowiązku kontroli instancyjnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie badanie to staje się bezprzedmiotowe; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wewnętrzną sprzeczność pomiędzy częścią dyspozytywną decyzji a jej uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie miał obowiązek odnieść się do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i uwzględnić fakt zakończenia inwestycji, co wobec treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznaczało, iż prawnie niedopuszczalne stało się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przywołując orzecznictwo NSA Wojewoda Lubelski wskazał, iż z chwilą rozpoczęcia budowy, rozstrzyganie przez organ architektoniczno - budowlany o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe i rodzi konieczność umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), nie wykazała by zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom prawa, a tylko w takim przypadku Sąd obowiązany jest skargę uwzględnić. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. jest to, iż jest ono dwuinstancyjne. Mianowicie zasada ta oznacza, iż każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem jest nie weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej /vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 97/. Nie jest to jednak jedyna zasada postępowania administracyjnego mająca znaczenie w przedmiotowej sprawie. Należy również uwzględniać zasadę, że decyzja wydana w II instancji jest decyzją ostateczną i może być wykonywana. W szczególności w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może rozpocząć prowadzenie robót budowlanych, jeżeli takowa decyzja ostateczna została wydana. Zatem o ile wykonalność takiej decyzji (ostatecznej) nie zostanie w odpowiednim trybie wstrzymana, samo wniesienie skargi do sądu na decyzję ostateczną nie stanowi przeszkody w realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż doszło do wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przez organ II instancji. Jednakże w następstwie wniesionej do tut. Sądu skargi decyzja ostateczna Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r. została uchylona. Oznaczało to, że sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego. Co do zasady słusznie więc w tym zakresie podnosi strona skarżąca, iż Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę kamienicy, zobowiązany był do ponownego zbadania przesłanek materialnoprawnych, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ oraz wydanymi na jej podstawie aktów wykonawczych. Słusznie również podnosi, iż w tym zakresie organ odwoławczy obowiązany był również do uwzględnienia zarówno wytycznych, jak i oceny prawnej zawartych w wyroku tut. Sądu uchylającym decyzję organu II instancji. Jednakże, co należy podkreślić z powyższego obowiązku organ odwoławczy został zwolniony właśnie z uwagi na przywołaną i omówioną powyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania, która to obligowała ten organ do uwzględnienia przede wszystkim zmiany stanu faktycznego sprawy, w przedmiotowej sprawie odnoszącego się do stanu realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. A zatem w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o pozwolenie na budowę istotnym jest, iż pozwolenie na budowę udzielone może być tylko przed rozpoczęciem robót. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Podkreślić przy tym należy, że na gruncie Prawa budowlanego prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6.10.1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777; wyrok NSA z dnia 30.04.1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191, wyrok NSA z dnia 5.11.2000 r., IV S.A. 1164/98, LEX nr 53387, wyrok NSA z dnia 22.07.1998 r., IV SA 1453/96; J. Siegień, komentarz do Prawa budowlanego, Warszawa 2003, str. 209, wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905). Dodać przy tym należy, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., może wystąpić zarówno w I, jak i w II instancji. Jednakże bez względu na to kiedy przesłanka ta wystąpi, stwierdzenie jej zaistnienia zawsze obliguje organ administracji do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem w takim przypadku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty - pozytywnie, bądź negatywnie. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody zostało zatem wydane prawidłowo i nie narusza prawa. Jak już bowiem wskazano rozpatrując ponownie odwołanie organ, którego działanie zaskarżono, zobligowany był - w pierwszej kolejności - uwzględnić bezsporny fakt, iż przedmiotowa inwestycja została w całości zrealizowana. W tym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej kwestionującej umorzenie przez organ II instancji postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej kamienicy, które to postępowanie winno zostać (jak się wydaje), zdaniem skarżącej zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem poprzedzonym koniecznością rozpatrzenia zarzutów odwołania i uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. W ocenie Sądu prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź o odmowie jego udzielenia w sytuacji gdy inwestycja została już zrealizowana rażąco naruszałoby art. 28 § 1 Prawa budowlanego nie dopuszczający przecież możliwości udzielenia pozwolenia w stosunku do robót już prowadzonych bądź zakończonych. W konsekwencji jedynym prawidłowym w takiej sytuacji załatwieniem sprawy jest umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 105 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie należy wyjaśnić, że orzeczone umorzenie dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie orzeka ono natomiast o bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do obiektu i badania jego legalności. W tym zakresie wyjaśnić należy, że sprawa wykonanych robót budowlanych podlega w tym momencie kognicji organów nadzoru budowlanego, które winny przeprowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tych też względów nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. narusza zalecenia zawarte w wyroku tut Sądu z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 243/07. Zgodnie z treścią przywołanego w skardze art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże co należy podkreślić ocena prawna, o której mowa wyżej i wskazania co do dalszego postępowania, wiąże jednak wymienione podmioty tylko wówczas gdy w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny lub prawny (por. wyrok NSA z dnia 11.07 2008 r., II OSK 835/07, LEX nr 486489 lub wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5.06 2008 r., I SA/Gd 997/07, LEX nr 491201). Przywołane orzeczenie tutejszego Sądu na treść którego powołuje się skarżąca, dotyczyło oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Jednakże zanim ono zapadło w sprawie zmianie uległ stan faktyczny. Na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor zrealizował w całości swą inwestycję. W związku z wniesieniem skargi do Sądu wykonalność zaskarżonej decyzji nie uległa bowiem wstrzymaniu i budowa mogła być w oparciu o nią nadal prowadzona. Zakończenie inwestycji przez inwestora spowodowało jednak powstanie nowego stanu faktycznego. Decyzja o pozwoleniu na budowę na skutek orzeczenia tutejszego Sądu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro jednak inwestycja została zakończona to bezprzedmiotowe w tej sytuacji stało się prowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i dokonywanie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Jak bowiem już wyjaśniono nie można wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę już po zakończeniu budowy. Tym samym straciły swą aktualność zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt. II SA/Lu 243/07, które dotyczyły właśnie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy niezasadne były także pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się zarówno do przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Konkludując, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uwzględniając stan faktyczny z daty ponownego rozpoznania odwołania, a mianowicie fakt zrealizowania robót, objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, trafnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.