II OSK 835/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2167/06 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej zaniechania dalszych robót i rozbiórkę nadbudowanych ścian poddasza. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...], którą to decyzją nakazano A. i G. D. zaniechanie dalszych robót i rozbiórkę nadbudowanych ścian poddasza do poziomu stropu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce w Z. nr [...], Gm. P. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3781/01 oddalił skargę A. i G. D. na wskazaną decyzję, a tym samym nie może być ponownie badana przez organ administracji publicznej. Po rozpatrzeniu wniosku G. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do wniosku skarżących o przeprowadzenie ekspertyzy budowlanej złożonego w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż przeprowadzenie takiej ekspertyzy byłoby bezcelowe. Jakikolwiek bowiem byłby jej wynik, nie mógłby on podważyć wiążących w sprawie ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 4 października 2005 r. Skargę na powyższą decyzję złożył G. D. zarzucając organowi, iż nie przeprowadził postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sprawa była przedmiotem badania sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3781/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. D. i G. D. na tę samą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w odniesieniu do której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności po rozpatrzeniu wniosku G. D. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) kontrolę aktów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadza nie będąc związany granicami skargi i kontrola taka obejmuje badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obejmuje z urzędu badanie, czy występują kwalifikowane wady stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności. Wskazując na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie był badany przez Naczelny Sąd Administracyjny ma taką samą moc wiążącą, jak wyrok, co do którego została oddalona skarga kasacyjna. Wobec związania organu oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku oddalającym skargę próby stwierdzenia nieważności decyzji czy "ustalania przez organ zakresu badania przeprowadzonego przez sąd administracyjny", czego domagał się pełnomocnik skarżącego, należałoby traktować jako niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu wobec czego, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. D., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia art. 145 § 1 ust. 1c i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenia art. 145 § 1 ust 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż sporządzenie ekspertyzy budowlanej wnioskowanej przez stronę byłoby w sprawie bezcelowe; 3. naruszenia art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż na realizowane przez inwestora prace wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym fakt zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego zwalnia następnie organ od kontroli legalności tej decyzji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Zaakceptowanie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem, że w każdej sytuacji zaskarżenia decyzji organu do sądu administracyjnego (i oddalenia skargi) wyłączeniu podlegałaby przesłanka z art. 156 § 1 kpa. Gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie takiej regulacji to z pewnością znalazłaby ona odzwierciedlenie w treści przepisów regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Ani zatem ratio legis przepisu art. 156 kpa, ani też jego dosłowne brzmienie nie wskazuje na to, aby wyłączone z zakresu art. 156 kpa były te sytuacje, w których decyzja była przedmiotem skargi do WSA i sąd ten skargę oddalił. Powyższe nie wynika też z regulacji art. 153 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 4 października 2005 roku nie wyraził oceny prawnej, ani też wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za prawidłowe oznaczałoby, że szczególny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) byłby regulacją warunkową, a w większości stanów faktycznych — martwą. Prezentowany przez sąd pogląd zakłada nadto - a przynajmniej powinien zakładać - że orzeczenie sądu administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., na którego ustaleniach oparł się organ (GINB) było niewadliwe. Skoro jednak w/w orzeczenie nie zostało skutecznie zaskarżone do NSA to brak też podstaw aby przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wszechstronnej oceny pod względem legalności. Zdaniem skarżącego jedynie, gdyby strona wyczerpała tok instancji, a więc także skorzystała z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny skargę by oddalił można byłoby mówić, iż sprawa podlegała wszechstronnemu badaniu pod względem zgodności jej wydania z prawem. Zdaniem skarżącego brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do stanu faktycznego sprawy spowodowało, iż swoim wyrokiem naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 w zw. z art. 32 Prawo Budowlane w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił okoliczności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę faktu, iż inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót polegających na wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym dotkniętym działaniem żywiołu a ustawodawca już po dokonanym zgłoszeniu zezwolił na remont, odbudowę czy rozbiórkę obiektów na szczególnych zasadach. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 2002 r., Nr 75, poz. 690), a dokładnie pominął fakt, iż o tym, czy daną nadbudowę można uznać za nową kondygnację decyduje nie wysokość jej ścian zewnętrznych, lecz wielkość powierzchni użytkowej. Nie było przedmiotem badania organu, a więc także nie było przedmiotem badania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, czy w efekcie wykonanego remontu powstał obszar użytkowy nadający się na pomieszczenia mieszkalne zgodnie z wymogami w/w Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie od początku pomijana była okoliczność, iż miejscowość w której położony jest budynek została dotknięta działaniem żywiołu i ujęta w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu gmin i miejscowości w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Organy przyjęły bezpodstawnie, bez dokonania stosowanych obmiarów, że skarżący nie działa w ramach dozwolonych w/w rozporządzeniem lecz samowolnie wybudował trzecią kondygnacje budynku. Dla zweryfikowania powyższego konieczne było przeprowadzenie wnioskowanej ekspertyzy budowlanej. Stosowanie do art. 75 kpa organ obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - czego jednak zaniechał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku na treść art. 153 p.p.s.a. i konsekwencje tej regulacji dla orzeczeń wydawanych po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd. Przepis art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA) oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa takiego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowym (np. orzeczenia: Sądu Najwyższego z 18.12.1997 r., III RN 96/97 - OSNAPiUS 1998, nr 18, poz. 529; NSA z 15.01.1998 r., II SA 1560/97 - LEX nr 41916; Sądu Najwyższego z 25.02.1998 r., III RN 130/97 - OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 i OSP 1999, nr 5, poz. 101; NSA z 22.04.1998 r., I SA 1561/97 - LEX nr 44495; NSA z 23.10.1998 r., IV SA 1663/96 - LEX nr 43744; NSA z 27.11.1998 r., I SA 1015/98 - LEX nr 45119; NSA z 16.12.1998 r., I SA 977/98 - LEX nr 44656; NSA z 22.03. 1999 r., IV SA 527/97 - LEX nr 47275; NSA z 21.06.1999 r., OPS 4/99 - ONSA 1999, nr 4, poz. 118; NSA z 29.07.1999 r., IV SA 1177/97 - LEX nr 47301; NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98 - ONSA 2000, nr 3, poz. 129; NSA z 07.12.1999 r., I SA 1089/99 - LEX nr 48019; NSA z 26.06.2000 r., I SA/Ka 2408/98 - LEX nr 44392; NSA z 06.09.2001 r., III SA 3377/00 - LEX nr 54000; NSA z 19.11.2001 r., FSA 3/01 - ONSA 2002, nr 2, poz. 49; NSA z 10.04.2003 r., I SA 45/03 - LEX nr 148897; NSA z 20.01.2006 r., I FSK 506/05 - LEX nr 187/499). Zauważyć trzeba, iż ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak). Z kolei moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu, przy czym nie chodzi tu o orzeczenia wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale również i Wojewódzki Sądu Administracyjnego, o ile uzyskają one przymiot prawomocności. Nie jest też dla mocy wiążącej koniecznym sporządzenie uzasadnienia takiego orzeczenia. Z przytoczonych wyżej względów nie może autor kasacji oczekiwać, że badana już raz decyzja organu w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu będzie podlegać kolejnym badaniom Sądu w warunkach zaistnienia bądź nie przesłanki nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na treść regulacji zawartej w art. 134 p.p.s.a. oraz w art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a., czy też w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., które to uregulowania obligują Sąd do badania decyzji kontrolowanej bez względu na treść zarzutów skargi. Zważywszy na powyższe okoliczności zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1c i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać trzeba za chybiony. Zauważyć należy, iż strona skarżąca występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oczekuje przeprowadzenia postępowania dowodowego ponownie i to w takim zakresie, w jakim prowadzone są postępowania w tzw. trybie zwykłym. Stanowisko to jest błędne, a tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Kontrolowana w przedmiotowej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, co wielokrotnie w sprawie podkreślano, decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza ponownie postępowania, w takim rozumieniu jak wywodzi to kasacja, lecz organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Wyprowadzone przez stronę skarżącą wnioski ograniczające się do odmiennej oceny materiału dowodowego stanowią niedopuszczalną polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych jest też domaganie się, aby badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję poddać ponownej ocenie, przy czym autor kasacji konsekwentnie pomija regulacje prawne zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a na które to normy prawne trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, a w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.