II SA/Ke 481/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 22.06.2009r., znak: [...] Wojewoda: - uchylił decyzję Starosty z dnia 30.04.2009r. znak: [...] odmawiającą H. W. wznowienia postępowania w sprawie decyzji nr [...] Starosty z dnia 29.10.2008r. znak: [...] udzielającej M. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego składowiska odpadów i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 29.10.2008r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego składowiska odpadów na działkach nr 638/1, 644/2 i 1231 położonych w J., gmina T. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania. Pismem z dnia 03.04.2009r. H. W. wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją, argumentując, iż bez swojej winy nie uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu. Decyzją z dnia 30.04.2009r. Starosta, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że H. W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 29.10.2008r. Z załączonej do tej decyzji charakterystyki inwestycji wynika, że nie będzie ona oddziaływać negatywnie na środowisko, w tym i działki sąsiednie. Z tego też względu nie można uznać za strony właścicieli działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji – w tym H. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. W., domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania wykonania tego rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo NSA, podniosła, że jeśli wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że wnioskodawca uważa, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w kolejnej fazie postępowania – prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 22.06.2009r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa przejawia się w dwóch fazach : w pierwszej fazie organ bada czy podanie o wznowienie oparte jest na przesłankach wymienionych w art.145 §1 kpa oraz czy zostało złożone z zachowaniem terminu o jakim mowa w art.148 § 1 i 2 kpa. Na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne merytoryczne badanie przyczyny wznowienia wskazanej w art.145 §1 pkt 4 kpa. Organ I instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując w fazie pierwszej postępowania oceny, iż wnioskodawcy nie służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Tymczasem ocena taka winna nastąpić w fazie drugiej, po wznowieniu postępowania. Dopiero wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to winien – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania – stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Starosta wydał w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą wznowienia postępowania z naruszeniem powyższych zasad. Ponadto organ I instancji nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez H. W. z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 2 k.p.a. Nie rozpatrzono także wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę – stosownie do art. 152 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Organ I instancji dokonał oceny przyczyn wznowienia postępowania i stwierdził ich brak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Tym samym nie wyczerpano w niniejszej sprawie wszystkich działań przewidzianych przepisami k.p.a., uzasadniających wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie nie jest możliwe wyeliminowanie wskazanych uchybień w postępowaniu odwoławczym, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w decyzję Wojewody wniósł M. S., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego decyzja o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowa, gdyż – jak wynika z charakterystyki inwestycji – nie będzie ona negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na działki sąsiednie. Z tego też względu w toku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. Natomiast zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze decyzji wznowienia postępowania (§ 3). Stosownie do § 2 wskazanego artykułu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art.148 §1 i § 2 kpa lub art.145a §2 kpa a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli jako przesłankę wznowienia wskazano okoliczności z art. 145 §1 pkt 4 kpa i są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania tzn. czy podmiot wnoszący podanie ma istotnie przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, to kwestia ta musi być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest bowiem konieczne w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Zatem odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ustalenie czy występują podstawy wznowienia postępowania wskazane w w/w przepisie może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a sąd rozstrzygający niniejszą sprawę je w pełni podziela (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B.Adamiak,J.Borkowski Warszawa 2005,wyd.C.H.Beck str. 668, str.672, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2009 r.II OSK 1747/07 Lex nr 484887, z dnia 30 stycznia 2008r. II OSK 1949/06 lex nr 437529, z dnia 5 grudnia 2007 r. II OSK 1631/06 niepubl., z dnia 5 grudnia 2007 r. II OSK 1621/06 niepubl.). W przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało oparte właśnie na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec tego niedopuszczalne było badanie przez organ I instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy skarżąca jest czy nie jest stroną postępowania zwykłego a następnie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia w decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, jest naruszeniem art. 149 §2 kpa i art.151 §1 pkt.1 kpa, w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art.145 §1 kpa i art.145a kpa, wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Ustalenie czy wnosząca podanie o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie kwestionowanego pozwolenia na rozbudowę składowiska odpadów, winna być rozstrzygnięta dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania. Organ odwoławczy słusznie zatem zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylił decyzję o odmowie wznowienia postępowania i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zasługuje na pełną aprobatę. Jak trafnie to również wskazał organ odwoławczy, w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, czy H. W. podanie o wznowienie złożyła z zachowaniem terminu o jakim mowa w art.148 §2 kpa. Z materiału sprawy nie wynika, aby organ badał, czy termin ten został zachowany. Nie ulega wątpliwości, że uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uprawnia i obliguje organ administracji do wydania decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. czyli decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.