II SA/Bd 689/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 689/09 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [....] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1, 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Rada Gminy D. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie D., stanowiący załącznik uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 12, 13, 15, § 5 pkt 1, 9, 10, 11, 12, 13 oraz § 8 ust. 2, § 12 ust. 12 i § 23 ust. 1 pkt 7 powyższej uchwały Prokurator Rejonowy B. zarzucił naruszenie przepisów § 135 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1, 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez: - zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, - powtórzenie przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.") oraz innych ustawach. Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog kwestii, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowiąc delegację ustawową do wydania aktu niższej rangi nie daje radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne i w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie daje upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku pojęć, które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Tymczasem Rada w § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 12, 13, 15 zaskarżonej uchwały dokonała powtórzenia, niekiedy niedokładnie definicji występujących w u.c.p.g. oraz innych ustawach, tj.: - w pkt 1 określono pojęcie "właściciele nieruchomości" zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., - w pkt. 3 powtórzono definicję "zbiorników bezodpływowych" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., - w pkt 4 zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" już zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), - w pkt 7 dokonano powtórzenia definicji "odpadów ulegających biodegradacji" sformułowanej w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, - w pkt 13 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe", już zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), - w pkt 15 powtórzono definicję "zwierząt bezdomnych" zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Niezależnie od tego w § 3 pkt 2 i pkt 12 uchwały powtórzono niedokładnie (rozbudowano) definicje "nieczystości ciekłych" i "chodnika" podane w ustawie o porządku i czystości w gminach. Poza tym w § 5 pkt 9 uchwały powielono zapis § 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie samochodów osobowych. Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mającego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wprowadza zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane. W ocenie skarżącego w postanowieniach § 5 pkt 1, 9, 10, 11, 12, 13 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których ustalenia Rada Gminy nie była upoważniona. Dotyczyły one: - przygotowania na własny koszt na terenie nieruchomości utwardzonego miejsca na ustawianie urządzeń do czasowego gromadzenia odpadów komunalnych, - dbania o estetykę i czystość budynków oraz ogrodzeń, - usuwania z dachów budynków i innych obiektów nawisów (sopli) oraz grubej pokrywy śniegu niezwłocznie po ich pojawieniu się, - usuwania wraków samochodów, - konieczności podejmowania działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, - niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych powstających w wyniku remontu lokali i budynków. Nieuprawnionym było także nałożenie w § 23 ust. 1 pkt 7 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez te zwierzęta, w § 8 ust. 2 zobowiązanie kierownika budowy do utrzymania czystości na terenach będących placami budowy, jak również w § 12 ust. 12 zobligowanie organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w pojemniki na odpady oraz szalety przenośnie, bowiem wymienione wyżej obowiązki wynikają z innych przepisów prawa, a nadto ich adresaci nie mogą być uznani za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., na których wyłącznie obowiązki te mogą być nałożone. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. uznała ją za uzasadnioną, załączając jednocześnie kopię rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody K. nr [...] z dnia [...], stwierdzającego nieważność § 9 pkt 1, 6, § 12 ust. 3 zdanie drugie, § 16 ust. 3, § 30 i 31 ust. 4, 5 Regulaminu, a nadto przedkładając tekst uchwały i Regulaminu w jego pierwotnym, uchwalonym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienianych unormowań wynika podustawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy. Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności pracodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Nadto jeszcze raz podkreślić należy, że skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych. W związku z powyższym akceptować należy wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności poszczególnych punktów § 3 Regulaminu z uwagi na zamieszczenie w nich definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości (pkt 1, powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z modyfikacją), nieczystości ciekłe (pkt 2, powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją), zbiorniki bezodpływowe (pkt 3, powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.g.), odpady komunalne (pkt 4 pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 uc.p.g. i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach), odpady ulegające biodegradacji (pkt 7, pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach), chodnik (pkt 12 modyfikacja definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), zwierzęta domowe (pkt 13, pojęcie zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt), zwierzęta bezdomne (pkt 15, powtórka definicji z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt). Nie będąc związany granicami skargi Sąd dopatrzył się dodatkowo istotnego naruszenia prawa w zamieszczeniu w § 3 definicji określeń: - odpady niebezpieczne (pkt 6, pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach), - odpady wielkogabarytowe (pkt 9, pojęcie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1a i art. 8 ust. 2 pkt 2 b u.c.p.g.), - zwierzęta gospodarskie (pkt 14, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z 20 sierpnia o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762). Jak słusznie podniósł skarżący, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczeniem powołaniem się na konkretny przytoczony przepis ustawy (vide wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Jednak wymogów tych wyżej wymienione przepisy Regulaminu nie spełniają. Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 3 pkt 5, pkt 8, pkt 10 i 11 przez Radę na potrzeby Regulaminu oznaczenia określeń: odpady budowlane, odpady zielone, podmioty uprawnione oraz zakład utylizacji opadów komunalnych. Nadto definiowanie odpadów budowlanych jako pochodzących z remontów i budów było zbędne, skoro w art. 4 ust. 2 pkt 1a jest mowa tylko o zbieraniu opadów z remontów. Podobnie jeśli chodzi o definicję pojęcia "zakład utylizacji odpadów komunalnych", gdyż w treści regulaminu pojęcia tego w ogólne nie użyto. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że z przedstawionych wyżej względów istnieje też podstawa do usunięcia z obrotu prawnego zapisu § 5 pkt 9 Regulaminu - ostatnie zdanie, stanowiącego powtórzenie części unormowania § 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Niezależnie od tego, iż zakres udzielonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Radzie Gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowane w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w Regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin. § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 i § 136 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (vide m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02 - Dz. Urz. Opis 2003/78/1520). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności - które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 3 Regulaminu bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności, bez potrzeby rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Dokonana przez Sąd analiza całości regulacji regulaminowych wykazała, że niezależnie od wskazanej w skardze zawartej w § 5 pkt 9, także wiele innych regulacji stanowi w całości lub w części powtórzenie zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub innych ustaw. Bezpodstawne powielenie unormowań ustawowych stwierdzono w następujących przepisach Regulaminu: - § 4 ust. 2, 3, 4 zobowiązujących właściciela nieruchomości do zawarcia umowy z podmiotem upoważnionym do odbioru odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych oraz gestorem urządzeń kanalizacyjnych (obowiązek ten nałożony został przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), - § 4 ust. 5 nakładającego obowiązek udokumentowania korzystania z usług w zakresie zbierania, transportu odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie umowy i dowodów płacenia za te usługi (obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), - § 4 ust. 6 ustalającym konsekwencje niewykazania się przez właściciela nieruchomości korzystaniem z usług w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (zgodnie z art. 6 ust. 6 i 7 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w powyższym wypadku gmina organizuje odbieranie odpadów, przy czym wójt, burmistrz, prezydent wydaje z urzędu stosowną decyzję), - § 5 pkt. 2 i 4 nakładających obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym, technicznym (obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), - § 5 pkt 5 ustanawiającym obowiązek gromadzenia odpadów i bieżącego ich usuwania (obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b), - § 5 pkt 6, 7 i § 7 ust. 1 nakazujących selektywną zbiórkę wymienionych w nich odpadów, przy czym treść § 7 ust. 1 pokrywa się zasadniczo z unormowaniem § 5 pkt 6 (obowiązek ten wynika z art. 10 ustawy o odpadach), - § 9 pkt 3, 4, 5 zabraniających indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych oraz wylewania nieczystości ciekłych - poza przewidzianym do tego miejscem, a także indywidualnego opróżniania przez właścicieli nieruchomości zbiorników bezodpływowych (zakazy te wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b u.c.p.g.), - w § 12 ust. 1 nakazującym właścicielom nieruchomości zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki i kontenery o odpowiedniej pojemności na własny koszt (obowiązek wyposażenia nieruchomości przez ich właścicieli w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zaś określenie " o odpowiedniej pojemności" nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mówiącej o konieczności ustalenia "minimalnej pojemności"), - § 12 ust. 10 zabraniającego spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów (kwestię tę reguluje art. 13 ustawy o odpadach), - § 12 ust. 13 obligującym do zbierania odpadów w sposób selektywny (jest to wierne powtórzenie art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach), - § 12 ust. 17 nakazującym na terenie nieruchomości, gdzie brak jest kanalizacji sanitarnej gromadzenie nieczystości płynnych w bezodpływowych zbiornikach (szambach) oraz przydomowych oczyszczalniach ścieków (obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), - § 12 pkt 18 określającym, że do gromadzenia odchodów zwierzęcych w gospodarstwach rolnych służą płyty gnojowe wraz ze szczelnymi zbiornikami na odcieki (kwestię tę reguluje art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o nawozach i nawożeniu - Dz. U. Nr 89, poz. 991, zaś w świetle art. 2 pkt 3 tej ustawy odchody zwierzęce, gnojówka i gnojowica to nawozy naturalne, przy czym gnojówka i gnojowica wykorzystywane w gospodarstwach rolnych nie są odpadami komunalnymi ani ściekami, na co wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 3 pkt 38 b ustawy Prawo o ochronie środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902), - § 16 ust. 2 zakazującym odprowadzania nieczystości płynnych do kanalizacji deszczowych, urządzeń melioracyjnych, rowów otwartych oraz wylewania tych nieczystości na pola (zakaz ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b u.c.p.g.), - § 20 obligującym właścicieli nieruchomości do wywożenia odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych przy wykorzystaniu przedsiębiorców posiadających zezwolenie Wójta Gminy na prowadzenie działalności w tym zakresie, z którymi to przedsiębiorcami mają obowiązek zawarcia umów (obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), - § 21 ust. 1 zobowiązującym właścicieli do udokumentowania w formie umowy usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych (obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), - § 23 ust. 1 pkt 1 nakładającym obowiązek systematycznego uiszczania podatku od posiadania psa (obowiązek ten wynika z art. 13 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 884 ze zm.), - § 23 ust. 1 pkt 9 odsyłającym do art. 56 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) z niepełnym przytoczeniem treści tego przepisu dot. obowiązku szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, - § 23 ust. 1 pkt 10 nakładającym obowiązek uzyskania zezwolenia Wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną z odesłaniem ogólnie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne – Dz. U. Nr 77, poz. 687 (obowiązek ten wynika wprost z art. 10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – którego to przepisu treści nie przytoczono), - § 26 ust. 1 i ust. 2 uzależniających prowadzenie hodowli zwierząt gospodarskich od spełnienia warunku posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych (obowiązek posiadania gromadzenia odchodów zwierzęcych na płycie obornikowej, w zbiornikach wynika z art. 18 ustawy z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu – Dz. U. Nr 89, poz. 991), - § 29 ust. 1 ustalającym kompetencję Rady Gminy D. do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości (kompetencja ta wynika wprost z art. 6 ust. 2 u.c.p.g.), - § 29 ust. 2 zdanie pierwsze, nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek pobierania i okazywania umowy z wywożącym odpady oraz dowodów opłaty za usunięcie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych (obowiązek ten wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), - § 31 ust. 1 ustalającym wójta gminy jako sprawującego nadzór nad realizacją obowiązków określonych w Regulaminie (identyczną treść zawiera art. 5 ust. 6 u.c.p.g.). Szereg zawartych w Regulaminie przepisów wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków i uregulowania kwestii nie objętych treścią art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Należy podkreślić, iż obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny. Organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Stąd też należało uznać za zasadne zarzuty skargi o braku uprawnień Rady Gminy D. do zobowiązania właścicieli nieruchomości: - w § 5 pkt 10 do dbania o czystość i estetyką budynków oraz ogrodzeń, - w § 5 pkt 9 do podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, - w § 5 pkt 11 do usuwania z dachów budynków i innych obiektów nawisów (sopli) oraz grubej pokrywy śniegu niezwłocznie po ich pojawieniu się, - w § 5 pkt 12 do usuwania wraków pojazdów mechanicznych, - w § 5 pkt 1 do przygotowania utwardzonego miejsca na ustawienie urządzeń służących do czasowego gromadzenia odpadów komunalnych, - w § 5 pkt 13 do niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych powstających w wyniku remontu lokali i budynków. Trafne było także zakwestionowanie w skardze nałożenia w § 8 ust. 2 Regulaminu na kierownika budowy obowiązku w zakresie utrzymania czystości na terenach będących placami budowy oraz w § 12 ust. 12 na organizatorów imprez masowych obowiązków wyposażenia miejsca w którym impreza się odbywa, w pojemnik na odpady oraz szalety przenośne, skoro podmioty te co do zasady nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g., a tylko oni mogą być adresatami wynikających z Regulaminu obowiązków mających na celu utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy (vide m.in. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Nadto treść § 8 ust. 2 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.c.p.g., który nakłada obowiązek na wykonawcę robót budowlanych. Nietrafnie natomiast podniesiono w skardze, że nieuprawnione było zobowiązanie w § 23 ust. 1 pkt 7 osób utrzymujących zwierzęta domowe do niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. określa jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na osoby mające zwierzęta domowe. Mają one na celu między innymi ochronę przed uciążliwością dla ludzi. Uciążliwość to także hałas. W związku z tym, w ocenie Sądu nałożenie wyżej wymienionego obowiązku mieściło się upoważnieniu ustawowym. Oprócz wymienionych w skardze Sąd dostrzegł inne, niżej przedstawione przypadki wadliwości unormowań Regulaminu wynikające z naruszenia ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniem, uciążliwościami, czy zanieczyszczeniem terenów. Obowiązek ten nie może być wykonywany przez zamieszczenie w § 9 pkt 2 i § 23 pkt 6 Regulaminu zakazu wprowadzania psów na tereny przeznaczone do uprawiania sportu, na place gier i zabaw oraz teren piaskownic. Natomiast jego realizację wystarczająco zapewniają unormowania zawarte w § 23 ust. 2-4 i 8 Regulaminu (wyposażenie psa w obrożę, w kaganiec, prowadzenie go na uwięzi, usuwanie pozostawionych przez psa nieczystości). W delegacji ustawowej nie mieści upoważnienie Rady Gminy do nałożenia w § 4 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania ich w czystości i porządku, przy zachowaniu wymagań sanitarno – higienicznych i estetycznych. W szczególności do wprowadzania takiej regulacji nie uprawnia art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g., na podstawie którego Rada może określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z jego treści wynika, że ustalone na jego podstawie zasady mogą dotyczyć tylko części nieruchomości służących do użytku publicznego, a zatem nie służących tylko właścicielowi. Zanieczyszczenie bowiem części nieruchomości służących użytkowi publicznemu nie może czynić niemożliwym lub uciążliwym korzystanie z nich. Tymczasem treść § 4 ust. 1 regulaminu obejmuje wszelkie części nieruchomości – nie ogranicza się do części nieruchomości powszechnie dostępnych. § 8 ust. 1 Regulaminu stanowi, że jeśli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi właściciele nieruchomości (spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe i inni) ustalają wewnętrzne zasady porządku zgodnie z przepisami niniejszej uchwały oraz rozliczają się z lokatorami z kosztów wywozu odpadów. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie wynika dla Rady upoważnienie do sformułowania takiego obowiązku. Kwestie dotyczące opracowania i przyjęcia uregulowań w powyższym zakresie winny być samodzielnie rozstrzygane przez podmioty będące właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz warunków rozmieszczenia i utrzymywania tych urządzeń. Przy określaniu tych kwestii rada gminy ma obowiązek uwzględnić, a nie ustalić średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Tymczasem w § 12 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy D. określiła normatywną objętość odpadów komunalnych dla poszczególnych podmiotów (vide też wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r. II SA/ Wr 585/06). W § 12 ust. 4 Regulaminu zobowiązano przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie handlu i gastronomii do ustawiania przed wejściem do lokalu koszy na odpady i ich opróżniania. Obowiązek ten może być nałożony tylko na przedsiębiorcę będącego właścicielem nieruchomości, w związku z czym wymieniony przepis Regulaminu wymaga doprecyzowania. W § 12 ust. 6 nałożono na wykonawcę robót budowlanych obowiązek posiadania na budowie minimum jednego pojemnika na odpady komunalne. Ze względu na to, że obowiązek utrzymania czystości i porządku może być adresowany tylko do właściciela nieruchomości, powyższa regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nadto obowiązki wykonawcy robót budowlanych wynikają bezpośrednio z art. 5 ust. 2 w związku z ust. 1 u.c.p.g. W świetle treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy nie jest władna do narzucania właścicielom nieruchomości dostawcy worków na odpady komunalne w sytuacji zwiększonej ilości takich odpadów (gdy nie wystarczają pojemnik i kontenery), a tym samym ograniczania właścicieli nieruchomości w wyborze takiego dostawcy. W związku z tym regulacja w powyższym zakresie zawarta w § 12 ust. 5 Regulaminu jest wadliwa. Obowiązek rozmieszczania w miejscach publicznych liczby koszy dostosowanej do intensywności ruchu pieszego może być nałożony Regulaminem tylko na właściciela nieruchomości. Z § 12 ust. 11 Regulaminu to nie wynika. Art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do zobligowania właścicieli nieruchomości do korzystania w zakresie odbioru odpadów z usług podmiotu wskazanego przez radę. Uchwalone w oparciu o powyższy przepis zasady regulujące sposób pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości mają charakter generalny. Wobec tego wskazanie w § 16 ust. 1 Regulaminu oczyszczalni ścieków U., T., B. oraz N. jako odbiorców nieczystości ciekłych z terenu Gminy D. wykracza poza upoważnienie. § 12 ust. 16 Regulaminu zawiera zakaz gromadzenia odpadów medycznych lub weterynaryjnych, powstających w związku z prowadzoną na terenie danej nieruchomości działalnością w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych, w pojemnikach służących do gromadzenia odpadów komunalnych. Powyższe unormowanie nie mieści się w materii upoważnienia ustawowego. § 21 ust. 2 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przechowywania dokumentów wymienionych w ust. 1 (umów z odbiorcami odpadów i nieczystości ciekłych oraz dowodów uiszczania opłaty za świadczone usługi) przez okres dwóch lat. W art. 6 ust. 1 u.c.p.g. nałożono na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek okazywania dowodów płacenia za takie usługi, zaś ustawodawca nie udzielił radzie gminy delegacji do dookreślenia ustawowego obowiązku, w szczególności określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za usługi tego rodzaju. W art. 6 ust. 1a rada została upoważniona do ustalania innych sposobów udokumentowania obowiązku wywozu odpadów. Z delegacji tej nie sposób jednak wyprowadzić uprawnienia rady gminy do ustalenia okresu przechowywania dokumentów. Podobne wadliwe unormowanie zawarto w zdaniu drugim § 29 ust. 2 Regulaminu. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. rada gminy określa wymagania dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz zakaz ich utrzymywania na oznaczonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z przepisu tego nie wynika dopuszczalność wprowadzania odstępstw od zakazów dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a jedynie możliwość określenia zakazu ich utrzymywania na określonym terenie. Tymczasem w § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu dopuszcza się wbrew upoważnieniu, hodowlę zwierząt gospodarskich w gminie na obszarach zwartej zabudowy jednorodzinnej przez rolników posiadających grunty rolne na terenie gminy D. i sąsiednich gmin. Art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. umożliwia radzie gminy określenie jedynie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu ustalania i rozliczania ilości ścieków odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej, jak to uczyniono w § 29 ust. 3 Regulaminu. Poza tym kwestie związane z odprowadzaniem ścieków zostały unormowane w art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), jak również stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy rada uchwala będący aktem prawa miejscowego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określa między innymi obowiązki odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne, w tym także sposób wzajemnych rozliczeń z tytułu tych usług. Ze względu na to, iż przedstawiona wyżej istotna sprzeczność z przepisami prawa dotyczy większości postanowień regulaminu, a nadto mając na uwadze stanowisko Rady Gminy D. wyrażone w odpowiedzi na skargę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.