I OSK 2408/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń, J. R., K. W. i J. W. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Toruń, J. R., K. W. i J. W. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji oraz oddalił skargę Gminy Miasta Toruń w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Starosta Toruński orzekł o zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz J. R. w 1/3 części i K. W. w 2/3 części. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło Miasto Toruń oraz Polski Związek Działkowców. Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzja Wojewody została zaskarżona przez Miasto Toruń i Polski Związek Działkowców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt. II SA/Bd 3/08 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Toruńskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem Sądu organy nie orzekły o całości żądania. Starosta Toruński w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o zwrocie przez Gminę Miasto Toruń niezagospodarowanych działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] użytkowanej jako ogród działkowy. W decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych gruntów. W ocenie Sądu nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż okoliczność, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wykupionej nieruchomości mimo upływu 10 lat od dnia sporządzenia umowy notarialnej, wymagała poczynienia ustaleń, czy spełnione zostały warunki zbędności działek nr [...], [...] i [...], a zarazem warunki dla ich zwrotu spadkobiercom W. W., określone w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem, mimo że orzeczono o zwrocie tychże działek, z akt administracyjnych nie wynika, by wydanie decyzji było poprzedzone odpowiednimi czynnościami wyjaśniającymi pod tym kątem. Sąd podkreślił ponadto, że przedmiotem zawartej miedzy J. W., a K. W. umowy notarialnej był tylko udział w trzech działkach o powierzchni [...]m2, podczas gdy żądanie zwrotu z 2002 r. obejmowało całą nieruchomość o powierzchni pięciokrotnie większej. W wyniku kontynuacji postępowania po wyroku Sądu, Starosta Toruński po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o: 1) zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] na rzecz: J. R. w 1/3 części i K. W. w 1/3 części i J. W. w 1/3 części, 2) prawie wyżej wymienionych osób do odszkodowania w kwocie po 451.000 zł lub nieruchomości zamiennej stanowiącej równowartość tej kwoty, za działkę nr [...] stanowiącą ogrody działkowe, 3) oraz o umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w T. przy ulicy [...], [...] i [...]. Wojewoda Kujawsko – Pomorski po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Toruń decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i tym zakresie orzekł: 1) o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobierców W. W.: J. R. w 1/3 części, K. W. w 1/3 części, J. W. w 1/3 części; 2) o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta Toruń, kwoty 3.226,64 zł tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości; 3) o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w T. przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron, a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe. Wojewoda uznał, że odwołanie jedynie w części zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., warunkujących zwrot na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] organ odwoławczy uznał, że argumenty skarżącej Gminy Miasto Toruń dotyczące charakteru prawnego umowy zamiany nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 2 maja 1973 r. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem niesłuszne jest twierdzenie, że nabycie przedmiotowych nieruchomości od W. W. nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy. W decyzji nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z kwietnia 1973 r. wyraźnie zaznaczono, iż dokonanie zamiany działek należących do poprzedniej właścicielki nastąpiło m. in. w trybie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto w tej samej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu w pkt IV zawarto zapis o wypłacie W. W. wartości składników budowlanych zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie ma oparcia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącej Gminy jakoby przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte od W. W. na jej wniosek oraz za jej aprobatą. Za niesłuszne organ odwoławczy uznał również twierdzenie o niemożności zwrotu przedmiotowych nieruchomości z uwagi na to, iż znajdowały się poza lokalizacją przedmiotowego osiedla, co potwierdzić miała plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] w T. z października 1969 r. Wojewoda za niezasadny uznał także pogląd Gminy Miasto Toruń, iż tylko nieruchomość przy ul. [...] była kluczowa dla budowy osiedla [...] w T. powołując się na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z kwietnia 1973 r., która ujmuje wszystkie nieruchomości należące do poprzedniej właścicielki, jako położone przy ul. [...]. Organ podkreślił, iż z treści tej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu wynika, że ówczesny organ uznał, iż wszystkie wymienione w niej nieruchomości należące do poprzedniej właścicielki były niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, dlatego też nie można twierdzić, że któraś z nich była kluczową dla jego realizacji, czy też nie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego wniosła Gmina Miasta Toruń oraz J. R., K. W. i J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając w całości skargę J. R., K. W. i J. W. oraz uwzględniając skargę Gminy Miasta Toruń w części dotyczącej pkt 3 zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy umowa zamiany nieruchomości z dnia 2 maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda w zgodzie z przepisami prawa ocenił, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W części wstępnej umowy wskazano bowiem, że strony zawarły ją stosownie do dyspozycji ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto powołano się na treść decyzji z kwietnia 1973 r., której podstawą prawną również był art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zasadnie także Wojewoda stwierdził, że o uznaniu umowy z 2 maja 1973 r. (w zakresie odnoszącym się do gruntu obecnie stanowiącego działki nr [...], [...] i [...]) za umowę będącą wyrazem wolnej woli W. W. nie może przesądzić dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...]. Aczkolwiek w treści decyzji nr [...] z kwietnia 1973 r. wskazano, że nieruchomość położona w T. przy ul. [...] przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", to jednak jednocześnie nie wskazano na żaden dokument, w tym w postaci planu, który by określał w jakich granicach przestrzennych założony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) ma być realizowany. WSA w Bydgoszczy zauważył, że ustawa z 12 marca 1958 r. nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie, w przypadku opisanym art. 3 ust. 2 ustawy (wywłaszczenie na obszarze miasta lub osiedla nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnego do planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), powinien dołączyć "kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan". Ustawa jednakże nie wskazywała, o jaki "plan urbanistyczny" chodzi, a zwłaszcza, czy takowym planem jest przedstawiony przez Gminę Miasta Toruń "ogólny plan zagospodarowania inwestycji". O dokumencie z zakresu planowania przestrzennego pod nazwą "ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji" mowa jest w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (Dz. U. z 1969 r., nr 48, poz. 373), jako o jednym z rodzajów planów realizacyjnych. O planach realizacyjnych traktowały przepisy Rozdział V ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. (przepisy tego rozdziału zostały skreślone przez art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229) z dniem 1 marca 1975 r.). Nawet jednak jeżeli przyjąć, że to właśnie plan realizacyjny jest "planem urbanistycznym", który – podobnie jak przy wywłaszczeniu na mocy decyzji administracyjnej – powinien określać granice celu wywłaszczenia, to trzeba mieć na uwadze, że dokument przedstawiony przez Miasto nie jest opatrzony żadną czytelną adnotacją, wskazującą, że jest to zatwierdzony w odpowiednim trybie plan realizacyjny. Dowód ten nie może być tym samym podstawą rozgraniczania, czy i w jakim zakresie umowa z 2 maja 1973 r. była umową o nabycie własności w ramach procedury wywłaszczania, a w jakim była wyrazem wolnej woli stron. Przede wszystkim jednak brak jest dowodów, że plan ten był punktem odniesienia dla określenia celu wywłaszczenia określonego w umowie z dnia 2 maja 1973 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji nr [...] z kwietnia 1973 r. Tym samym cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłączenie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z 2 maja 1973 r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...]) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela. Odnosząc się do pkt 3 decyzji, w której Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania, Sąd I instancji podzielił pogląd skarżących J. R., K. W. i J. W., że w przedmiotowej sprawie rozstrzyganie w zakresie, o jakim mowa w art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych należy do postępowania administracyjnego. Wskazany przepis, w ocenie Sądu, nie precyzuje ani kryteriów, według których roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy mają być uznawane za "zasadne", ani procedury, w jakiej owa "zasadność" ma być orzekana. Wobec tego, o ile roszczenia osoby trzeciej do takiej nieruchomości wynikają z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – powinny być rozstrzygane według kryteriów, procedury i przez organ właściwy dla tego typu żądań – tj. według przepisów Rozdziału 6 Działu III u.g.n., w tym art. 142 u.g.n., który nakazuje staroście orzekanie w przedmiocie rozliczeń z tytułu zwrotu, do których należy kwalifikować żądanie wypłaty odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej, o których mowa w art. 24 ust. 1 r.o.d. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina Miasta Toruń, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu przy kontroli zaskarżonej decyzji środków przewidzianych w ustawie oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyjęciu za organem stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów procedury, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) poprzez jego błędną interpretację; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji pomimo, że w toku postępowania nie zastosowano się do wiążących wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 3/08; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na orzeczeniu w kwestii rozliczeń nakładów osób trzecich na podlegającej zwrotowi nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd, I instancji. Z tego względu zarzut naruszenia art.136 i "następne" ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostek redakcyjnych tego przepisu (przepis art.136 ma pięć ustępów), jak również nie sprecyzował jakich naruszenia "przepisów następnych" tej ustawy przez Sąd I instancji, się upatruje. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli, bowiem granice zaskarżenia są nieprecyzyjne. Z tych samych przyczyn zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) poprzez jego błędną interpretację nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jest on błędnie zredagowany. Powołany przez kasatora przepis nie zawiera ustępu 3 pkt.1. Przepis ten ma dwa ustępy przy czym żaden ustęp nie zawiera punktów. . Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu przy kontroli zaskarżonej decyzji środków przewidzianych w ustawie i 14 1§ 4 oraz art.153 P.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c P..p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. zauważyć należy, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Powołany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że reguluje on samo rozstrzygnięcie sprawy, a nie proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania przepisów określających proces dochodzenia do rozstrzygnięcia jest niewystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2008r. zostały zrealizowane zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. Organ I instancji ustalił, że na działkach [...] i [...] nie została zrealizowana żadna inwestycja. Działki stanowią niezagospodarowany pas gruntu zasypany gruzem i zwałami ziemi częściowo porośnięty krzakami. Na działce [...] znajduje się rodzinny ogród działkowy. Ustalenia poczynione przez Starostę Toruńskiego znalazły wyraz w decyzji tego organu wydanej w dniu [...] marca 2009r. Ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżące kasacyjnie miasto Toruń toteż organ II instancji rozpoznając sprawę skupił się na argumentach podniesionych w odwołaniu przez miasto Toruń a dotyczących charakteru aktu, na mocy którego działka nr [...] i [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają tym kryteriom. Pogląd w nich wyrażony uzasadniony jest dogłębną analizą zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Istota skargi kasacyjnej, choć nie znajduje odzwierciedlenia w zarzutach sprowadza się do kwestii, co wynika z jej uzasadnienia, czy niewykorzystane pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w T. działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone pod budowę osiedla czy też dobrowolnie zbyte przez W. W. na rzecz Skarbu Państwa. W badanej sprawie brak jest dokumentu, który określałby obszar na jakim ma być zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że choć ustawa ta nie definiowała sposoby określania celu wywłaszczenia to jednak w art.15 ust.3 pkt.1 ustawy ustawodawca wymienia wśród załączników, które wnoszący o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć plan realizacyjny osiedla, który powinien być zatwierdzony decyzją o realizacji inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust.3 pkt.1 ustawy z 12 marca 1958r. z uwagi na braku adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach. Materialno prawną podstawę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z kwietnia 1973r., jest art.6 ust.1 i 2 oraz 10 ust.3 i 5 ustawy z 12 marca 1958r. (w wersji pierwotnej). Decyzją tą orzeczono o dokonaniu zamiany działek położonych w T. przy ul. [...] stanowiących własność W. W. i działki stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej przy ul. [...]. Z decyzji tej wynika, że zamiany dokonano z uwagi na przeznaczenie działek położonych przy ul. [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Decyzja ta stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu a oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy " Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia". Skoro w decyzji z kwietnia 1973 r. wskazano na nieruchomości położone przy ul. [...] w T. jako niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej to oznacza, że działki te zostały wywłaszczone pod tą inwestycję na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu 2 maja 1973r. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działkach [...] i [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego zwrot tych działek następcom prawnym wywłaszczonej W. W. jest uzasadniony. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Kujawsko Pomorski weźmie pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012r. sygn. K 8/10. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że art.24 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podniósł: że wyrażenie "nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy", użyte przez ustawodawcę w art. 24 u.r.o.d., oznacza stan faktyczny, polegający na władaniu nieruchomością przez PZD, bez względu na posiadanie przez ten podmiot tytułu prawnego oraz sposób zawładnięcia nieruchomością (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09, Lex nr 594858). Tak więc wobec "władania" gruntem przez PZD ustąpić musi nawet właściciel bezprawnie wywłaszczony, a ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w przepisach rozdziału 6 w Dziale III u.g.n. nie znajdują zastosowania. Trybunał stwierdza, że odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby PZD dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia" Powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Pp.p.s.a.