II OSK 1551/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 321/08 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1551/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 321/08 po rozpoznaniu skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na handlowo-mieszkalny na działce nr [...] w S. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek M.C. po stwierdzeniu, iż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, to jest została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawiera postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, nie określa wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich naruszając art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Został też naruszony art. 42 pkt 6, gdyż decyzja nie zawiera załącznika graficznego w postaci odpowiednio sporządzonej mapy. Brak którejkolwiek z części składowych decyzji, określonych w art. 42 ust. 1 tej ustawy powoduje niemożność jej wykonania, co w ocenie organu jest tożsame z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestorka podniosła w szczególności, że kwestionowana decyzja w dacie orzekania w postępowaniu nieważnościowym nie miała już mocy prawnej wobec upływu terminu jej ważności, co powoduje, że nie można było już wobec tej decyzji prowadzić postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa, postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z kpa, stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie /art. 10 kpa/, zaś postępowanie wyjaśniające czyni zadość wymogom art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 kpa. Nie dopatrzono się też żadnych uchybień w zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139/. Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo oceniły, że kwestionowana decyzja została wydana przy zaistnieniu przesłanki z art. 156 ( 2 kpa z przyczyn podanych w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, to jest brak w niej odniesienia się do interesu prawnego osób trzecich oraz odpowiedniego załącznika w postaci mapy sporządzonej dla terenu inwestycji. Kwestia utraty ważności tej decyzji, podnoszona przez skarżącą, według Sądu nie ma znaczenia w sprawie, w szczególności ze względu na to, że stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek ex tunc /z mocą wsteczną/. Poza tym decyzja ta w okresie swojego obowiązywania stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym "sam fakt upływu terminu jej ważności nie oznacza całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego". Nie wystąpiły też nieodwracalne skutki prawne decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 ppsa i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymuje się stanowisko, że nie powinno orzekać się w kwestii nieważności decyzji, która utraciła moc prawną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wniesioną na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe decyzją orzekającą o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku, podzielając stanowisko organu co do tego, iż kwestionowana decyzja jest dotknięta określonymi wadami, Sąd nie rozważał jednak w ogóle, czy wady te są tak ciężkie, iż ich zaistnienie powoduje konieczność usunięcia z obrotu prawnego ocenianej decyzji. Sąd nie dostrzegł zwłaszcza, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie każde ewentualne naruszenie przepisów wskazuje na to, że wystąpiła przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Zwłaszcza w sprawach administracyjnych dotyczących procesu budowlanego należy zwrócić uwagę na to, że nie każde, nawet oczywiste i niesporne, naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym /kwalifikowanym/ naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. Nie można więc jako wystarczające uznać wskazanie, że organ wydający konkretne rozstrzygnięcie rażąco naruszył określone przepisy /w niniejszej sprawie regulujące zagospodarowanie przestrzenne/, uznając że są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i każde od nich odstępstwo już stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie powinna się ostać w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej tylko z powołaniem się na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego, bez szczegółowego wyjaśnienia i omówienia, z jakiej przyczyny uznaje się to naruszenie za rażące, a więc powodujące, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Dla przykładu należy przywołać wybrane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego charakterystycznego dla tej linii orzeczniczej. Jest to wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, w którym stwierdza się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa /LEX nr 165717/. W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa /LEX nr 299873/. Poglądy wyrażone w tych wyrokach orzekający w niniejszej sprawie skład w pełni podziela. Brak wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku. Podnoszona natomiast kwestia utraty mocy prawnej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy w istocie w sprawie nie wystąpiła, bowiem nie jest sporne, że na jej podstawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co rodzi ten skutek, że nie utraciła ona mocy prawnej, lecz została skonsumowana w dalszym toku realizacji inwestycji, to jest w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.