III SA/Wr 219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi T D na decyzję P W I S we W z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] P W I S we W , na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L z dnia[...] r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych) u TD. Uzasadniając swoje stanowisko, na wstępie organ orzekający szczegółowo opisał przebieg zatrudnienia T. D. Wskazano dalej, iż według karty oceny narażenia zawodowego z dnia[...] . T. D pracując w [...] w latach [...] był narażony na hałas o natężeniu od 80 do 105 dB. Od dnia [...] r. do dnia [...] r. pracował w narażeniu na hałas od 86 do 87 dB, a od dnia [...] r. poziom hałasu na jaki był narażony T. D nie przekraczał dopuszczalnych normatywów higienicznych i wynosił od 80 do 82,7 dB. T. D badany był w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L , który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - ubytku słuchu spowodowanego hałasem (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). T. D został na własną prośbę skierowany na konsultację do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dnia [...] r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono, iż obserwacja w kierunku zawodowego uszkodzenia słuchu jest negatywna. Dnia [...] r. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W Oddział w L wydał uzupełniającą opinię lekarską, w której podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż niedosłuchu stwierdzonego u T. D nie należy wiązać przyczynowo z zawodowym środowiskiem pracy. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz przeprowadzonej oceny środowiska pracy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). T. D odwołał się od decyzji I instancji nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Na wniosek Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W Oddział Zamiejscowy w L T. D został skierowany na ponowne badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dnia [...] r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). Biorąc pod uwagę powyższe, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W Oddział w L , dnia [...] r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. T. D zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W . Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. W uzasadnieniu stwierdzono, m.in. iż organy I i II instancji bezsprzecznie nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że uszkodzenie słuchu u skarżącego spowodowane zostało wyłącznie czynnikami pozazawodowymi, bowiem, jak uznał Sąd, wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej. W związku z wyrokiem uchylającym decyzje organów I i II instancji sprawa choroby zawodowej narządu słuchu u T. D skierowana została do ponownego rozpatrzenia. T. D został skierowany na badanie do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W Oddział w L, który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego T. D, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L wydał dnia [...] r. decyzję nr[...] , o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). Od powyższej decyzji odwołał się T. D nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem i twierdząc, iż nigdy nie chorował na nadciśnienie tętnicze ani na cukrzycę, i że stwierdzony u niego niedosłuch ma związek z pracą w hałasie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W po przeanalizowaniu akt sprawy, dnia [...] r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. T. D zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W , który wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. W związku z wyrokiem Sądu sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę choroby zawodowej u T. D, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L skierował go na badanie lekarskie do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W Oddział w L. Dnia [...] r. powyższy Ośrodek wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). W trybie odwoławczym T. D był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S, który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). Zdaniem organu odwoławczego, do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku T. D, jak to wynika z orzeczeń lekarskich wydanych przez upoważnione placówki służby zdrowia w zakresie orzecznictwa w sprawie chorób zawodowych, nie został spełniony pierwszy z wymaganych warunków. Zarówno D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W Oddział w L jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu (poz. 15 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych). Obie placówki są zgodne co do faktu, iż stwierdzony u T. D ubytek słuchu ma etiologię pozazawodową i związany jest ze schorzeniami ogólnoustrojowymi. Wskazuje na to wciąż postępująca od zakończenia pracy w narażeniu na hałas progresja niedosłuchu. Ubytek słuchu spowodowany działaniem hałasu jest trwały i nie pogłębia się oraz nie ulega poprawie po ustaniu narażenia na hałas. Jest to związane z uszkodzeniem komórek narządu Cortiego w ślimaku ucha wewnętrznego. Jeżeli po ustaniu narażenia na hałas niedosłuch pogłębia się, świadczy to o jego pozazawodowym pochodzeniu. Jest to opinia lekarzy specjalistów, wielokrotnie podkreślana w orzeczeniach lekarskich wydawanych przez placówki diagnostyczno-orzecznicze. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W wyjaśnił, że starannie przeprowadzona diagnostyka różnicowa umożliwia wykluczenie zaburzeń słuchu spotykanych w każdej populacji ogólnej, które przypadkowo może dotknąć osoby zatrudnione w hałasie. Nie wolno zatem podzielać mniemania, że jeśli u osoby pracującej w hałasie występuje ubytek słuchu, to jest on a priori przyczynowo związany z narażeniem zawodowym ("Choroby zawodowe" pod redakcją Kazimierza Marka, Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2001). Jak stwierdza w orzeczeniu lekarskim Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S, w przypadku uszkodzenia słuchu u T. D jednoznaczne wskazanie czynnika etiologicznego nie jest możliwe, natomiast można z całą pewnością określić, że przyczyną progresji nie jest czynnik zawodowy (hałas), gdyż w takim przypadku nie występuje pogorszenie słuchu po zakończeniu działania czynnika sprawczego, co u badanego miało miejsce w [...] r. T. D pracował przez wiele lat w warunkach ponadnormatywnego hałasu, jednakże sam fakt narażenia na ponadnormatywny hałas nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli choroby takiej nie rozpoznała żadna z placówek służby zdrowia upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W z dnia [...] r. T. D wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uzasadniając jak w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia akt zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany może, czy też nie powinien być stosowany, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, nr 6, s. 5-6; por. także wyrok SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06; z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07; z 24 lipca 2009 r., II OSK 559/09, zamieszczono w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc, Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Z uwagi na odmowny walor decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności (art.152 p.p.s.a.). Sąd przy tym wskazuje, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869).