III SA/Wr 141/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi A S na decyzję P W I S we W z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. zasądza od P W I S we W na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie:[...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] P W I S we W , na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), dalej: rozporządzenie, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję P P I S we W z dnia [...] r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym u A S . Uzasadniając swoje stanowisko, na wstępie organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg zatrudnienia A. S . Wskazano dalej, iż dnia [...] r. lekarz profilaktyk zgłosił podejrzenie choroby zawodowej i A. S dnia [...] r. została skierowana na badania do D W O M P we W , który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 rozporządzenia). A. SZ nie zgadzając się z tym orzeczeniem została skierowana, pismem z dnia [...] r. przez D W O M P we W , na badanie w I M P w Ł , który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W związku z wniesionym przez A. SZ odwołaniem oraz po analizie całości dokumentacji, P W I r S we W zwrócił się pismem z dnia [...] r. do D W Ośrodka M P we W z prośbą o podanie informacji, czy dokumentacja medyczna odwołującej się (w szczególności badania foniatryczne przeprowadzone w A Sz K im. J M –R we W potwierdzające obecność guzka głosowego) była uwzględniana przy rozpatrywaniu omawianej sprawy w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia diagnostycznego. W odpowiedzi z dnia [...] r. D W O M P we W poinformował, iż lekarz jednostki orzeczniczej I stopnia, wydając orzeczenie lekarskie, oparł się na całości zgromadzonej w toku postępowania orzeczniczego dokumentacji, którą uznał za wystarczającą do wydania orzeczenia. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż do stwierdzenia choroby zawodowej przez P I S muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku A. SZ mimo potwierdzonego narażenia zawodowego, upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostki medyczne I i II stopnia nie rozpoznały choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15 rozporządzenia). Brak rozpoznania klinicznego w myśl rozporządzenia nie pozwala stwierdzić u A. SZ choroby zawodowej. Jednostki orzecznicze na podstawie specjalistycznych badań, w tym także badań foniatrycznych oraz analizie dokumentacji medycznej stwierdziły, że rozpoznane zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Stwierdzone zmiany w obrębie narządu głosu nie przedstawiają klinicznie typowych cech dla organicznej patologii narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W obrębie narządu głosu nie uwidoczniono zmian chorobowych typowych dla skutków przeciążenia narządu głosu tj. obecności guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. P W I S we W po analizie zgromadzonej dokumentacji oraz w związku z brakiem rozpoznania klinicznego, które wymagane jest do stwierdzenia choroby zawodowej, w świetle rozporządzenia nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji I instancji. Na decyzję P W I S we W z dnia [...] r. pełnomocnik A. SZ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W . Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3, § 8 ust. 2 rozporządzenia, art. art. 7, 77 § 1, 136 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uzasadniając jak w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu [...] r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego T K nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia akt zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany może, czy też nie powinien być stosowany, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, nr 6, s. 5-6; por. także wyrok SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06; z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07; z 24 lipca 2009 r., II OSK 559/09, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia TK odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc, Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Z uwagi na odmowny walor decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności (art.152 p.p.s.a.). Sąd przy tym wskazuje, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją, nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869).