II OSK 264/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1023/09 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania 1. sprostować sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słowa "decyzję" wpisać słowo "postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną. II OSK 264 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 stycznia 2006 r. J. M. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz [...] i [...] przy ul. [...] w R. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój zawiesił postępowanie w sprawie do dnia 3 stycznia 2007 r. z uwagi na fakt, że w opracowaniu znajduje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 4 stycznia 2007 r. organ I instancji podjął postępowanie z uwagi na nie uchwalenie planu. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój odmówił ustalenia warunków zabudowy. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2008 r. W wyniku złożenia przez J. M. skargi, wyrokiem z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 101 § 3 k.p.a., art. 123 k.p.a. i art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm. – zwana dalej ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M., domagając się jego uchylenia i zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie było prawidłowe, gdyż brak jest podstaw do rozstrzygania w sprawach warunków zabudowy w postępowaniach wszczętych po wejściu w życie nowej ustawy uzdrowiskowej, tj. 2 października 2005 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Zdrowia potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko R. Z uwagi na fakt, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 4 stycznia 2006 r. konieczne było jego zawieszenie. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. M., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając mu naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nie wykonanie zaleceń i ocen zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 września 2009 r., - naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z zaleceniami zawartymi ww. wyroku, - naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż Miasto R. otrzymało status uzdrowiska w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r., co wynika zarówno z Zarządzenia Ministra Zdrowa i Opieki Społecznej z dnia [...] lipca 1967 r., jak i z decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r., którą potwierdzono możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko R. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy nałożył obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego na gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej. Wnioskowana przez J. M. inwestycja ma być realizowana na terenie objętym takim obowiązkiem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skoro do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został uchwalony dla R. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, a organ II instancji zasadnie utrzymał ww. postanowienie w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzutu całkowitego pominięcia wykładni prawa zawartej w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r., Sąd pierwszej instancji zauważył, że wyrażona w tym wyroku ocena i wykładnia prawa dotyczyła zagadnienia, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora składanym w oparciu o art. 52 ust. 1 pk 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dotyczyła ona natomiast zagadnienia odnoszącego się do zawieszenia postępowania. Jak zauważył Sąd, związanie oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania w sprawie, wyrażone w orzeczeniu sądu, stosownie do dyspozycji z art. 153 p.p.s.a.- oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Natomiast wynikający z art. 153 p.p.s.a. stan związania nie może dotyczyć kwestii, których Sąd w poprzednim wyroku w ogóle nie brał pod uwagę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie zasady "res iudicata", określonej w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w sprawie, która została już prawomocnie osądzona wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/08, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 186 § 2 pkt 3 ww. ustawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez akceptację wykonania przez organ administracji samorządowej I instancji, obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/08, a tym samym akceptację bezczynności tego organu w załatwieniu sprawy, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w R. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. (II SA/Kr 1023/09) lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w wyroku z dnia 8 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznie rozstrzygnął kwestię ustalenia warunków zabudowy dla działek położonych w R. Skarżący przyznał, że faktem jest, iż w wyroku tym nie została poruszona kwestia możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego. Błędne było jednak stanowisko, że stan związania z art. 153 p.p.s.a nie obowiązuje, ponieważ Sąd nie brał pod uwagę możliwości zawieszenia. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 8 października 2008 r. prawidłowo ocenił przesłanki i możliwości wydania warunków zabudowy. Akceptacja zawieszenia jest, zdaniem strony skarżącej, niedopuszczalną akceptacją wyroku na niekorzyść strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu dyspozycji art. 183 § 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzut kasacji, za pomocą którego strona skarżąca starała się wykazać, iż wystąpiła przesłanka nieważności postępowania, tj. naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a przez to upatrywała wystąpienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (błędnie określonej przy tym jako naruszenie "art. 186 § 2 pkt 3 p.p.s.a"). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym chybione jest stanowisko strony skarżącej co do zaistnienia w sprawie podstawy nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. zostały sformułowane dwie przesłanki nieważności postępowania: 1) ta sama sprawa została już prawomocnie osądzona (res iudicata), 2) w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym. Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą osądzoną (res iudicata) i nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). W każdym, zatem przypadku należy stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot orzekania. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już rozstrzygniętą prawomocnie będzie zatem miała miejsce, gdy w sprawach tych zaistnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy rozpoznawanej stwierdzić trzeba, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. odniesiono się do kwestii ustalenia, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, a także do kwestii ustalenia linii zabudowy i pojęcia działki sąsiedniej. Nie odniesiono się natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2008 r. do możliwości zawieszenia postępowania. Skoro, zatem zagadnienie to nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu, to nie można było uznać, aby ta kwestia prawna zostało ukształtowana tak, jak stwierdzono w prawomocnym wyroku, a tylko takie ustalenie pozwalałoby na skuteczne wykazanie uchybienia normie art. 170 p.p.s.a. Zawarta w art. 170 p.p.s.a. regulacja ma przeciwdziałać temu bowiem, aby w kolejnym postępowaniu, w którym pojawił się powtórnie ten sam problem, nie mogła ona być ponownie badana przez Sąd. Tak więc, jeżeli zagadnienie związanego z zawieszeniem przedmiotowego postępowania nie było w ogóle analizowane w wyroku z dnia 8 września 2008 r., to nie stanowiło ono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej, ani nie zostało sformułowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie poczynić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji powyższych uwarunkowań, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż w sprawie miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż przepis ten w warunkach rozpoznawanej sprawy nie miał w ogóle zastosowania, bowiem przedmiotu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowiła skarga wszczynająca postępowania o zastosowanie dyscyplinujących środków określonych w tym przepisie, mających na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Nie można było, zatem przyjąć, iż norma tego przepisu została w jakikolwiek sposób naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie winno budzić wątpliwości, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zawiesza się do czasu jego uchwalenia. Zawieszenie to następuje z urzędu. W przedmiotowej sprawie obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu wynika wprost z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym. Uchybienia tej normie prawnej to jest art. 38 ust. 2 powyższej ustawy będącej materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie strona skarżąca w wymienionych podstawach kasacji nie wywiodła. Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, intencją ustawodawcy, wprowadzającego obowiązek uchwalenia miejscowego planu dla miejscowości uzdrowiskowych, była ochrona terenów uzdrowiskowych, który w pełny sposób może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacji inwestycji na terenach, dla których plan jest obowiązkowy, może nastąpić więc tylko na podstawie planu miejscowego. Konsekwencje wynikające z objęcia ze względów publicznoprawnych (ochrona terenów o walorach uzdrowiskowych) ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1073/09, niepubl.). To, bowiem z woli ustawodawcy wprowadzającego ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o możliwości lokalizacji danego rodzaju inwestycji i w określonym miejscu została pozostawiona organowi uchwałodawczemu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 87/07, niepubl.). Odnotowania wymagało również i to, iż przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był przedmiotem badania zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005 r., z. 3, poz. 27) uznał, że powyższy przepis w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Co prawda, powyższy przepis był analizowany na tle innej ustawy niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, jednakże nie sposób uznać, iż argumentacja jaką zawarł w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjnego znajdowała zastosowanie tylko w stosunku do ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Trybunał w wyroku tym zawarł, bowiem ogólne rozważania na tle przepisu art. 62 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy stwierdzając, że każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi też oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem. Są to jednak ograniczenia powszechnie przyjęte w państwach demokratycznych. Analizując natomiast samą instytucję zawieszenia postępowania, Trybunał podkreślił, że jest to instytucja, która może znaleźć zastosowanie w każdym postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, nie tylko w postępowaniu administracyjnym. Jak powszechnie wiadomo, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego badanego w innym postępowaniu. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania i jego zawieszenia do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzyganiu. Brak zawieszenia w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego orzekania. Wskazane wzorce w postaci art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stanowią wzorców adekwatnych dla badania konstytucyjności zawieszenia postępowania administracyjnego. Możliwość, a czasem konieczność zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie jest niezbędna dla prawidłowego rozstrzygania. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej oraz wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 3 p.p.s.a. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejscu odnoszącym się do przedmiotu skargi, słowo "decyzja" zastąpił słowem "postanowienie".