II OSK 766/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 555/09 w sprawie ze skargi T. H. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 555/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie oddalił skargę T. H. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ł. K., obręb 7, gmina Lubartów. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 maja 2009 r. stwierdzono, że przy budowie przedmiotowego budynku skarżący samowolnie odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Po wskazaniu, na czym polegają te odstępstwa dodał, iż ustalono ponadto, że budowa nie została zakończona, bowiem budynek pozostaje w stanie surowym otwartym, z wykonaniem pokrycia dachu blachą trapezową. W tej sytuacji, organ odwoławczy za słuszne uznał wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej w skrócie PrBud. W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, podniósł, iż wybudował budynek inaczej niż to określił w zatwierdzonym projekcie budowlanym z przyczyn od siebie niezależnych, wyjaśniając jednocześnie przyczyny wprowadzonych zmian. Dodał, iż nie wiedział, że na każde odstępstwo wymagane jest kolejne pozwolenie na budowę, tym bardziej, że kierownik budowy go o tym nie poinformował. Stwierdził również, iż wbrew ustaleniom organów, odległość budynku od granicy z sąsiednią działką jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę. Podniósł ponadto, że od chwili uzyskania pozwolenia na budowę sytuacja finansowa jego rodziny pogorszyła się i obawia się, że rozbiórka budynku może doprowadzić go do bankructwa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podniósł, iż w świetle art. 28 ust. 1 i art. 36a PrBud, roboty budowlane można prowadzić jedynie zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż stosownie do art. 50 PrBud, w razie stwierdzenia, że inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a nie posiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót, a następnie wydaje jedną z decyzji, określonych w art. 51 ust. 1 PrBud. Zauważył, iż PrBud pojęcie "istotnych odstępstw" od udzielonego pozwolenia na budowę definiuje w sposób negatywny, określając w przepisie art. 36a ust. 5 PrBud, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest nieistotne. Wykładnia tego przepisu prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że za istotne odstępstwa należy uznać zmiany dotyczące: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy wymagane są na ich dokonanie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący realizuje budynek mieszkalny jednorodzinny z przekroczeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Wątpliwości nie ulega, że realizacja budynku o większej liczbie kondygnacji niż dopuszczało to pozwolenie stanowi istotne odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 PrBud. Przedmiotowy obiekt zwiększył bowiem powierzchnię zabudowy budynku projektowanego, a w konsekwencji zmienił też jego kubaturę. Na wykonane roboty skarżący nie posiadał natomiast decyzji zmieniającej, co w świetle powołanych przepisów uzasadniało wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych przy tej budowie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że nie są one uzasadnione, skoro bezsporne jest istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W szczególności zarówno organy, jak i Sąd, nie mogą uwzględnić trudnej sytuacji materialnej skarżącego ani braku jego winy. Przepisy, w oparciu o które zostały wydane postanowienia mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają ani organom, ani Sądowi wydać, nawet gdy zachodzą szczególne społecznie usprawiedliwione okoliczności, innego rozstrzygnięcia niż to, jakie w danej sytuacji przewidują odpowiednie przepisy. Ani więc brak znajomości przepisów, ani potrzeby skarżącego o charakterze osobistym i rodzinnym nie mogą wpłynąć na zmianę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji dodał również, iż w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia odległość budynku od granicy z działką sąsiednią, gdyż już samo wybudowanie budynku o niedopuszczalnej w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy liczbie kondygnacji stanowi wystarczającą przyczynę wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych. Na kolejnym etapie postępowania skarżący będzie miał jednak prawo tę okoliczność wykazać właściwym orzeczeniem sądu powszechnego lub odpowiedniego organu administracji publicznej ustalającego prawidłowy przebieg granicy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi. Mimo nie w pełni uporządkowanego zestawienia podstaw kasacyjnych, w oparciu o treść skargi kasacyjnej przyjąć należy, iż oparta ona została na dwóch podstawach, a mianowicie naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, mimo braku związania granicami skargi, że organy z naruszeniem z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa, nie ustaliły, czy skarżący w dacie wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych prowadził jakiekolwiek prace budowlane, a w konsekwencji także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący w tym czasie nie wykonywał prac budowlanych przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 17 w miejscowości Łucka Kolonia, obręb 7, gmina Lubartów. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ich uzasadnieniu podniósł, iż podstawę prawną wstrzymania robót budowlanych stanowił w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud. Wskazał, iż ratio legis przepisu art. 50 ust. 1 PrBud polega na stworzeniu możliwości reagowania organom nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzenia chociażby jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1-4, ale tylko wówczas gdy roboty budowlane są aktualnie prowadzone. Podnosząc, iż pogląd ten potwierdza judykatura, pełnomocnik skarżącego, wskazał, iż w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. II SA/Bk 555/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że konieczność wydania, na podstawie art. 50 ust. 1 PrBud, postanowienia wstrzymującego roboty budowlane zachodzi wówczas gdy takowe są wykonywane. Podobnie uznał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 września 2009 r., sygn. II SA/Lu/221/09, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. II OSK 629/07. Postanowienie takie wydaje się zatem w sytuacji, gdy prace budowlane są faktycznie prowadzone, a pojęcie "prowadzenia robót" obejmuje czynności dynamiczne, zmieniające się w określonym czasie. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w niniejszej sprawie w materiale dowodowym brak jest ustaleń dotyczących prowadzenia robót budowlanych przez skarżącego. Organ I instancji, wydając postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. nie zbadał, czy skarżący wykonywał w tym czasie jakiekolwiek prace budowlane. Nie dopełnił tym samym obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 Kpa, a mianowicie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podniósł, iż w rzeczywistości w dacie wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, poza pracami zabezpieczającymi budowę, roboty budowlane nie były prowadzone, co wynika z zapisów z dziennika budowy. W tej sytuacji, wydanie postanowienia było bezprzedmiotowe zwłaszcza, że w dniu [...] lipca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie wydał decyzję Nr [...], z której wynika obowiązek wykonania przez skarżącego określonych prac budowlanych. Sąd I instancji nie dostrzegł przedmiotowego uchybienia, naruszając tym samym art. 134 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwione. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu stwierdzić należy, że w sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymać ich prowadzenie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, "wykonywanie robót budowlanych" nie musi oznaczać jednak ich faktycznego realizowania w dacie podejmowania postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia. To, czy roboty budowlane są wykonywane, czy też nie, oceniać należy bowiem z uwzględnieniem celu, któremu służy ich realizacja i okoliczności, które towarzyszą realizacji określonej inwestycji budowlanej. W konsekwencji, wymuszona określonymi okolicznościami, przerwa w wykonywaniu obiektu budowlanego, która ma przemijający charakter nie oznacza, że roboty budowlane nie są wykonywane, gdyż w znaczeniu omawianego przepisu ich wykonywanie oceniać należy z uwzględnieniem złożoności rozciągniętego w czasie procesu inwestycyjno-budowlanego. Zauważyć należy, iż zgodnie z doktryną proces inwestycyjno-budowlany stanowi całokształt czynności niezbędnych do zrealizowania określonej inwestycji budowlanej. W zależności od rodzaju realizowanych inwestycji zakres tych czynności może być różny. Są to czynności zarówno o charakterze prawnym, jak i faktycznym, tworzące specyficzne ciągi – układy czynności, pomiędzy którymi zachodzi związek czasowy, przyczynowy i prawny. Z uwagi na złożony charakter tego procesu, nie zawsze realizacja określonej inwestycji budowlanej przebiega w sposób nieprzerwany, co nie oznacza jednak przerwania jego ciągłości. Nie zawsze zatem przerwa w toku robót budowlanych, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oznacza, że roboty te nie są wykonywane, a w konsekwencji, że brak jest uzasadnienia do wstrzymania ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud. Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którym jego stanowisko co do interpretacji art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazać należy, iż wyroki powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wydane zostały w stanach faktycznych odmiennych od zaistniałego w niniejszej sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. II OSK 629/07, na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 września 2009 r., sygn. II SA/Lu/221/09, wydany został bowiem w sytuacji, w której roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r., sygn. II SA/Bk 555/08, w sytuacji, w której nie stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane są w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 PrBud. W niniejszej sprawie, z protokołu oględzin z dnia 21 maja 2009 r. wynika, iż realizowany przez skarżącego obiekt budowlany, wykonywany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w sprawie nie jest sporne, nie jest ukończony – znajduje się w stanie surowym otwartym. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji słusznie przyjął tym samym, że w warunkach niniejszej sprawy, postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie, będącym w budowie, odpowiada prawu. Fakt, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym nie są z przyczyn ekonomicznych prowadzone w sposób stały nie oznacza bowiem, że nie są one i nie będą częściami w ramach wykonywania różnych czynności budowlanych prowadzone. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż wbrew skardze kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego nie musiały przeprowadzać dodatkowych ustaleń w zakresie faktycznego prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych. Słusznie zatem Sąd I instancji nie zakwestionował poprawności przeprowadzenia przez te organy postępowania dowodowego i zupełności zgromadzonego w jego ramach materiału dowodowego. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 134 Ppsa w związku z art. 7 i 77 Kpa uznać należy tym samym za nieusprawiedliwioną. Mając zaś na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud, przyjąć należy również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten zastosowany został prawidłowo, co czyni podstawę kasacyjną opartą na zarzucie jego naruszenia także nieusprawiedliwioną. Na zakończenie, dodać natomiast należy, iż wydanie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. decyzji w trybie art. 51 PrBud nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, zakończonego jego wydaniem, lecz jest naturalną konsekwencją podjęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50-51 PrBud. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.