II OSK 289/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S., E. M., J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 539/09 odrzucającego skargę T. S., E. M., J. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. M. z [...] 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z [...] 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę T. S., E. M., J. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. M. z [...] 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako wniesioną po terminie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazanej wyżej uchwały w [...] 2009 r., zaś organ nie udzielił odpowiedzi w 30 – dniowym terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności. Sąd zaznaczył, że odpowiedź została udzielona z uchybieniem terminów określonych w art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 35 k.p.a., bo dopiero uchwałą z [...] 2009 r., o której powiadomiono pełnomocnika z [...] 2009 r. doręczając pismo Przewodniczącego Rady z [...] 2009 r. W związku z powyższym Sąd przyjął, iż Rada nie udzieliła skarżącym odpowiedzi w wyznaczonym terminie, a tym samym skuteczne złożenie skargi powinno nastąpić najpóźniej w 60- tym dniu od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc z [...] 2009 r. Natomiast skarga w niniejszej sprawie została złożona w organie w [...] 2009 r., a więc z uchybieniem terminu zakreślonego dla jej wniesienia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwaną p.p.s.a.), odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. S., E. M., J. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 53 § 2 p.p.s.a., polegające na nierozpatrzeniu skargi w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżących uzupełnienia skargi pismem procesowym z [...] 2009 r. w zakresie ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowej drogi oznaczonej KD-9 pomimo, iż od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa do daty złożenia skargi nie minęło 60 dni. Wskazano, że działanie organów Gminy wypełniło przesłanki bezczynności organu, co zostało przedstawione w piśmie z [...] 2009 r. 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 86 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę oraz nie ustosunkował się do wniosku skarżących zawartych w piśmie procesowym z [...] 2009 r. o przywrócenie terminu do złożenia skargi z winy organu Gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznali, że ich pełnomocnik wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w [...] 2009 r. i "nie doczekała się odpowiedzi". Podniesiono, że w tym jednak czasie organy Gminy prowadziły czynności wyjaśniające i dawały skarżącym sygnały o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. W ocenie skarżących celowo przedłużano te czynności, aby spowodować upływ 60 – dniowego terminu zakreślonego dla złożenia skargi. Z tych tez względów skarżący w piśmie procesowym z [...] 2009 r. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że odrzucając skargę, Sąd w ogóle nie ustosunkował się do owego wniosku. Wskazano także, iż pełnomocnik skarżących, w [...] 2009 r. złożył w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się usunięcia z miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego usunięcia drogi KD-9. W związku z tym, zdaniem skarżących, ich pismo z [...] 2009 r., poszerzające skargę o istotny – ich zdaniem – element, tj. przebieg drogi KD-9, zostało złożone przed upływem 60 dni, a zatem 60 – dniowy termin do złożenia skargi upłynął w [...] 2009 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać skargę, o ile nie przywrócił terminu do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie T. S., E. M. i J. J. złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. M. z [...] 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, zaś kwestią sporną jest dochowanie terminu do jej wniesienia. Wskazać w tym miejscu należy, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), koniecznym jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Natomiast termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - w myśl art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, jaka relacja zachodzi pomiędzy tymi dwoma terminami. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu (60 - dniowego) staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w ciągu tych 60 dni organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie ten 60 - dniowy termin, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z tą drugą sytuacją. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, w [...] 2009 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwały Rady Miejskiej w S. M. z [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika także, iż organ nie ustosunkował się we właściwym terminie do tegoż wezwania, w związku z czym, za Sądem pierwszej instancji uznać należy, że 60 – dniowy termin do złożenia skargi w niniejszej sprawie upłynął w [...] 2009 r. Tym samym skargę złożoną w [...] 2009 r. uznać należy za złożoną po terminie. Odnosząc się do wywodów skarżącego na temat złożonego w [...] 2009 r. kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej tej samej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie poczynić kilka niezbędnych uwag. Otóż zauważyć należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środków odwoławczych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Każdy ze wspomnianych środków odwoławczych stanowi realizację prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie może być traktowane inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Uznanie bowiem, że ten sam podmiot jest uprawniony wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 78 Konstytucji zgodnie z którym, każda strona postępowania ma prawo do jednokrotnego wniesienia danego środka odwoławczego od konkretnego orzeczenia czy decyzji wydanych w pierwszej instancji. Uznać zatem należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - sygn. akt OSA 2/2002, ONSA 2003/1/2). Skoro zatem w niniejszej sprawie Rada Miejska w S. M. po raz pierwszy do usunięcia naruszenia prawa została przez skarżących wezwana w [...] 2009 r., to w myśl poczynionych wyżej wywodów, okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, że w [...] 2009 r., w tej samej sprawie ponownie wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa, pozostaje bez znaczenia. Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym postanowieniu art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie stosował tego przepisu, a więc nie mógł on zostać naruszony. Przepis ten dotyczy bowiem zupełnie innego trybu postępowania, to jest wniosku o przywrócenie terminu, Sąd zaś orzekał o odrzuceniu skargi. Nadmienić w tym miejscu należy, że w aktach niniejszej sprawy, przy piśmie skarżących z [...] 2009 r. znajduje się wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi (karta 116 akt WSA), który będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w dalszym toku postępowania. Mając na uwadze powyższe wywody, stan faktyczny oraz okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2009 r. o odrzuceniu skargi T. S., E. M. i J. J., nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.