II FSK 7/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Bogusław Dauter, WSA del. Anna Dumas, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt I SA/Op 323/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 28 maja 2009 r. nr PO/72410-0020/09/MH w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu na rzecz Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. Postanowieniem z dnia 19 marca 2009r. Dyrektor Izby Celnej w O. zwrócił Dyrektorowi Izby Celnej w W. tytuł wykonawczy gdyż nie spełniał on wymogów formalnych określonych w art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej u.p.e.a), - przed jego wystawieniem nie doręczono zobowiązanemu upomnienia. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w O., decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.) jest decyzją konstytutywną, a nie określającą, tym samym przed wszczęciem egzekucji wymagane jest wcześniejsze doręczenie zobowiązanemu upomnienia. 2. Z postanowieniem tym nie zgodził się Dyrektor Izby Celnej w W. i złożył zażalenie, w którym podważył zasadność zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego uchylenie w całości. W jego ocenie kary pieniężne wydane na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem, iż przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia, mieszczą się w pojęciu "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu", o których mówi §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541, dalej rozporządzenie). Zatem, jeżeli kary te są przedmiotem egzekucji, nie jest wymagany obowiązek doręczenia upomnienia przed wszczęciem ich egzekucji. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając pogląd organu egzekucyjnego, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym jest decyzją konstytutywną, a zatem przed wystawieniem tytułu wykonawczego niezbędne jest doręczenie zobowiązanemu upomnienia. 4. Na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł skargę, podnosząc zarzut naruszenia art. 15 § 1, art. 27 § 3, art. 29 § 2 u.p.e.a. w związku z § 13 pkt. 1 rozporządzenia, polegający na błędnej wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl art. 27 § 3 tej ustawy wierzyciel do tytułu wykonawczego powinien dołączyć dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podać w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Na podstawie § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Zdaniem skarżącego tak właśnie było w niniejszej sprawie, bowiem egzekucji administracyjnej podlegała kara pieniężna nałożona na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Kara taka jest należnością pieniężną, o której mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia i nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej - orzeczenia. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, a ponieważ nakładane są w drodze decyzji administracyjnych, to bezsprzecznie są to należności pieniężne, które zostały określone w orzeczeniu. Zdaniem Sądu decyzje administracyjne, bez względu na swój konstytutywny czy też deklaratoryjny charakter, mieszczą się w pojęciu "orzeczenie", a kara pieniężna jest bez wątpienia należnością pieniężną w rozumieniu § 13 pkt 1 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do treści art. 15 § 5 u.p.e.a., określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do nich nie wprowadzają podziału na decyzje konstytutywne czy deklaratoryjne. Oznacza to, że stosuje się do nich § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. 6. Dyrektor Izby Skarbowej w O. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie: a) przepisów prawa procesowego tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 15 ust 1 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie postanowień i wadliwe przyjęcie, że przed wszczęciem egzekucji kary pieniężnej w transporcie drogowym, wierzyciel nie miał obowiązku skierowania do zobowiązanego upomnienia wskazanego w art. 15 u.p.e.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z § 13 pkt 1 rozporządzenia poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie postanowień i wadliwe przyjęcie, że wskazany przepis rozporządzenia miał zastosowanie w sprawie, bowiem egzekucja kary pieniężnej w transporcie drogowym może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z § 13 pkt 1 rozporządzenia poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisu rozporządzenia, zakładającej że kara pieniężna w transporcie drogowym jest "należnością określoną w orzeczeniu", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z § 9 ust 1b rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie brzmienia tego przepisu przy dokonaniu wykładni § 13 pkt 1 tego rozporządzenia, - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej wskazującego na rozróżnienie przez ustawodawcę na gruncie powoływanego rozporządzenia pojęć "należności ustalone" oraz "należności określone" w orzeczeniu. b) prawa materialnego – art. 93 ust 1, 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe dokonanie wykładni, która wyłącza obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zwrócić uwagę, że taki, jak w zaskarżonym wyroku, pogląd prawny utrwalił się już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 613/05, z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 1114/05, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Po 739/05, z dnia 26 kwietnia 2007 r., I SA/Kr 1018/05). Jedyne odstępstwo od tej linii stanowił wyrok z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 190/05; jak wynika z jego uzasadnienia Sąd kierował się m.in. poglądem wyrażonym w komentarzu D. Jankowiaka do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Wyd. Unimex, Wrocław 2004, s. 169). Pogląd ten, jak wynika z późniejszych orzeczeń, jest odosobniony. Mimo podniesienia aż sześciu zarzutów, głównie procesowej natury, rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie: czy kara pieniężna nałożona na wykonującego przewozy drogowe na podstawie art. 93 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, mieści się pojęciu należność pieniężna określona w orzeczeniu – w rozumieniu § 13 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. Kwestia ta mogła budzić wątpliwości, na co wskazuje argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trafnie bowiem podniesiono, że upoważnienie do wydania tego aktu (art. 15 ust 5 upea) nakazywało uwzględnienie m.in. sposobu powstania należności, a w § 9 ust 1b rozporządzenia rozróżniono "orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym". Przy założeniu, że prawodawca zachowuje "dyscyplinę terminologiczną" można by przyjąć, że w § 13 pkt 1 tego aktu jest zatem mowa jedynie o orzeczeniach (w tym i decyzjach administracyjnych) o charakterze deklaratoryjnym, których wykonanie w drodze egzekucji nie wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia. Jednakże wówczas nasuwa się pytanie, na które brak racjonalnej odpowiedzi: po co w kolejnym (2) punkcie wyłączeniem obowiązku upomnienia zobowiązanego objęto sytuację, w której zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania? W takiej przecież sytuacji w odniesieniu do należności, do których stosuje się Ordynację podatkową, właściwy organ wydaje decyzję określającą wysokość tej należności (por. art. 21 § 3-4, a także art. 30 § 4). W takim przypadku brak wymogu uprzedniego doręczenia upomnienia wynika już z pkt 1, zatem wyłączenie, o którym mowa w pkt 2, stanowiłoby superfluum. Nie sposób byłoby również zrozumieć dlaczego kara orzeczona w trybie ustawy o transporcie drogowym miałaby podlegać innemu "reżimowi egzekucyjnemu" (bo z obowiązkiem upomnienia) niż grzywny i kary pieniężne wymienione w § 13 pkt 3 a, b, c i e, nałożone także orzeczeniami (w tym decyzjami i postanowieniami) o charakterze konstytutywnym. W tej sytuacji podzielenie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej uzasadniałoby zarzut pod adresem organu, który wydał rozporządzenie, że postępuje nieracjonalnie. Sąd kasacyjny w pełni podziela argumentację zamieszczoną w zaskarżonym wyroku jak i w pozostałych, powołanych już wyżej orzeczeniach opartych o ten sam pogląd prawny. Uzupełniając tę argumentację należy podnieść, że egzekucji administracyjnej podlegają nie tylko należności, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji i podatkowej (por. art. 2 § 1 upea). Nie można zatem mechanicznie "przenieść" specyficznych dla postępowania podatkowego instytucji na grunt postępowania egzekucyjnego. Dotyczy to w szczególności rozróżnienia decyzji z uwagi na sposób postawania zobowiązań (ustalające i określające), którego to rozróżnienia nie ma w kodeksie postępowania administracyjnego, a ta ustawa ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy "egzekucyjnej" nie stanowią inaczej. Wracając do sformułowanego na wstępie niniejszych rozważań pytania należy stwierdzić, że przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu, o którym mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., należy rozumieć taką należność, której wysokość wynika z treści tego orzeczenia i to bez względu na to czy ma ona konstytutywny czy deklaratoryjny charakter. W pojęciu tym mieszczą się kary pieniężne nałożone na podstawie art. 93 ust 1 ustawy o transporcie drogowym . Wobec powyższego zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu co czyni zbędnym bliższe odniesienie się do każdego z rozbudowanych ponad potrzebę zarzutów. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ppsa orzec jak w sentencji.