I OSK 324/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 363/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. I OSK 324/10 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. sygn. II SA/Rz 363/09, działając na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż, wnioskiem z [...] maja 2008 roku skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 roku w trybie art. 154 § 1 k.p.a., bowiem na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 roku o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311), uchylono art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiący podstawę prawną zwolnienia go ze służby, a aktualne brzmienie przepisów w razie aresztowania, dopuszcza co najwyżej zawieszenie w czynnościach służbowych. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmówił uchylenia powyższej decyzji i w jej uzasadnieniu podał, iż brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a., bowiem niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w oparciu o powołany przepis w sytuacji, gdy przestały obowiązywać przepisy prawa, które stanowiły jej podstawę. Odnosząc się do powołanych we wniosku wyjątków od powyższej reguły organ podkreślił, iż mają one zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, czego nie można stwierdzić w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 2007 r., zaś dodatkowym argumentem potwierdzającym niezasadność wniosku jest art. 2 ustawy. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że argumentacja decyzji jest niewłaściwa oraz wybiórcza i jako taka, nie może się ostać. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] października 2008 roku, nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i w uzasadnieniu powołał się na te same argumenty, podkreślając, że stosownie do treści art. 3 ustawy nowelizującej, jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych stanów faktycznych, które zaistniały po jej wejściu w życie, to jest po dniu 28 marca 2008 roku. Zatem uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy nie mogło stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Wobec powyższego, w dniu 6 listopada 2008 roku wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i opierając się na twierdzeniach powołanych w pismach procesowych z postępowania administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, bo w dniu [...] listopada 2008 r., R. K. złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 162 k.p.a. Rozpatrując ten wniosek Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala stwierdzić wygaśnięcie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stała ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Natomiast w ocenie organu żadna z przesłanek wskazanych w przepisie nie wystąpiła. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, której zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaś podniósł, że owo naruszenie polega na niezastosowaniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś – przede wszystkim – wygaszenie decyzji zwalniającej ze służby celnej leży w interesie społecznym i w interesie strony. W konsekwencji niezastosowanie wobec niego treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest naruszeniem Konstytucji RP. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że w sprawie skarżącego nie została spełniona podstawowa przesłanka, od istnienia której jest uzależnione stosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekająca o zwolnieniu ze służby celnej, nie stała się bezprzedmiotowa, a tylko zaistnienie tego warunku dawałoby podstawę do orzekania o jej wygaszeniu. Co prawda w sprawie będącej przedmiotem skargi, nie obowiązują przepisy prawa pozwalające zwolnić funkcjonariusza służby celnej w związku z jego tymczasowym aresztowaniem, jednakże brak w tej chwili takiej regulacji nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie takiego prawa jest bezprzedmiotowa. Natomiast taki skutek można by łączyć z tą decyzją, ale tylko wtedy, gdyby przepisy ustawy nowelizującej ustawę o służbie celnej i uchylające art. 25 ust. 1 pkt 8b, stanowiłyby o bezprzedmiotowości wydanych na tej podstawie decyzji. Zmiana lub uchylenie w całości albo w części podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, jeżeli nowa regulacja nie przesądza o losach wydanych decyzji administracyjnych, nie prowadzi do bezprzedmiotowości tych decyzji. Stąd też decyzje te zachowują ważność i pozostają w obrocie prawnym, pomimo że zmianie uległ stan prawa. Ponadto art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje podstawy do wygaszenia decyzji przy alternatywnym zastosowaniu bądź bezprzedmiotowości, bądź z powołaniem się na interes strony lub interes społeczny i pogląd skarżącego jest błędny, bowiem bezprzedmiotowość decyzji jest warunkiem koniecznym stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś interes strony lub interes społeczny są uzasadnieniem dla wygaszenia, jeżeli ta przesłanka ma miejsce. Art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania". Jego jednoznaczne brzmienie wskazuje wyraźnie, że w razie zaistnienia przesłanki tymczasowego aresztowania funkcjonariusza, organ celny zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby i w tej sytuacji wiązał go, nie pozostawiając mu żadnej swobody. Zatem nie można podzielić zarzutu odwołującego się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają obecnie, w chwili obowiązywania nowych przepisów. Konkretny fakt, tzn. tymczasowe aresztowanie został już bowiem oceniony w świetle poprzednio obowiązującego przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Natomiast skutki uchylenia tego przepisu mocą ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., uregulowano w przepisach intertemporalnych stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy. Ponadto nie stwierdzono również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, zwłaszcza zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy i które to postępowania podlegają umorzeniu, a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący, zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega bowiem na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i zakłada ona tym samym odmienne porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania. Kończąc stwierdzono, że nie dopuszczono się również naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem istotą zasady praworządności jest to, że w swoim działaniu organy są zobowiązane przestrzegać istniejące prawo. Oznacza to, że dokonując wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu nie mógł wyjść poza określone tym przepisem przesłanki. Wobec powyższego działanie tego organu należy uznać – zdaniem Sądu – za zasadne. Od powyższego wyroku w całości, R. K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z daty [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej nie stała się bezprzedmiotowa, - art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określając zasadę praworządności, w myśl której konieczne jest ustalenie jaka norma prawna obowiązuje, w tym przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ustalenie rozumienia normy prawnej, niewadliwa subsumcja i prawidłowe ustalenie następstw prawnych, czego zdecydowanie zabrało w zaskarżonym rozstrzygnięciu, art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określając zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas, gdy zasada ta ma integralne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ przez pryzmat tej zasady winna być oceniana zasadność i skuteczność stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a przejawiająca się min. w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, by strona nie stała się bezsilna wobec prawa, art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określając zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która to w wyjątkowych sytuacjach pozwala na jej podważenie, przy jednoczesnym wyraźnym zaakcentowaniu, że powinno być ono poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego, art. 110 k.p.a. poprzez pominiecie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określając zasadę związania organu wydaną decyzją, która może być jednak zmieniona w trybie nadzwyczajnym, Sąd I instancji natomiast nie uwzględnia tego odmawiając skarżącemu do tego rodzaju weryfikacji decyzji, art. 7 Konstytucji poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do całokształtu systemu prawa, w konsekwencji nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi; art. 32 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania zasada równości, kierując się kryterium podmiotowym; 2) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm.), poprzez zupełne pominięcie w rozpatrywanej sprawie naczelnych zasad administracyjnych wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 oraz art. 110 i konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 1, art. 2, art. 7 oraz art. 32, pomimo iż Sąd I instancji był obowiązany uwzględnić te zasady i wyjaśnić swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w oparciu o cytowane zasady. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji niezwykle lakonicznie, bez szczegółowego odniesienia się do poszczególnych argumentów strony skarżącej uznał, że brak jest przesłanek do wydania pozytywnego orzeczenia w tym zakresie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, co do dokonanej przez niego interpretacji treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził, iż przepis ten wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży ona w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem ważne przy wydaniu tej decyzji są następujące przesłanki: 1 – bezprzedmiotowość decyzji oraz 2 – alternatywnie: a/ nakaz przepisu prawa albo b/ interes społeczny lub interes strony. Podkreślił, że w dotychczasowych pismach procesowych skarżący uzasadnił bezprzedmiotowość decyzji z 2007 r. dotyczącej zwolnienia ze służby celnej, co w dalszym ciągu podtrzymuje. Ponadto uzasadnił również przesłankę interesu społecznego, jak i interesu strony, podczas, gdy Sąd I instancji odniósł się do tego w sposób niezwykle lakoniczny stwierdzając, że przesłanka ta jest uzasadnieniem dla wygaszenia, jeżeli ma miejsce i nie zbadał w ogóle tej przesłanki, nie przeanalizował jej oraz nie wyraził w tym zakresie swojego stanowiska, a przesłanka owa była w dotychczasowych pismach procesowych wyraźnie akcentowana i argumentowana. Ponadto Sąd I instancji więcej uwagi poświęca przesłance nakazu prawa, której skarżący w ogóle nie powołuje, aniżeli interesu społecznego lub interesu strony. Bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie wynika – zdaniem skarżącego kasatoryjnie – zarówno ze zmian w stanie faktycznym, jak i prawnym, ponieważ nie jest stosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztu, który był podstawą do zwolnienia ze służby przed zmianą ustawy o Służbie Celnej w marcu 2008 r., a nadto podstawa prawna decyzji o zwolnieniu ze służby nie istnieje i w obecnym stanie prawnym osoba tymczasowo aresztowana nie jest zwalniana ze służby, a jedynie zawieszana w pełnieniu służby. Zatem ustał byt prawny stosunku materialnoprawnego decyzji z 2007 r., bowiem już sama literalna wykładnia przepisu daje wyraźne wyodrębnienie przesłanek koniecznych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a skarżący powołuje się na bezprzedmiotowość i interes społeczny oraz słuszny interes strony, nie zaś na bezprzedmiotowość i nakaz przepisu prawnego. Zatem sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i jako taka, jest wadliwa oraz wymaga głębszej analizy. Ponadto Sąd I instancji pominął również, że jest to nowa sprawa administracyjna (składając wniosek w trybie nadzwyczajnym dla weryfikacji decyzji ostatecznej inicjuje nowa sprawę administracyjną) i powinien był ją rozpatrzeć w świetle obowiązujących przepisów, czego nie dokonał. Z kolei ta nowa sprawa powinna mieć odzwierciedlenie w przepisach obowiązujących i być rozpatrzona we wszystkich aspektach prawa, zwłaszcza, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w sprawie tej można powoływać się na interes strony (skarżącego), jak również interes społeczny zgodnie z art. 7 k.p.a. W każdej indywidualnej sprawie winien on być brany pod uwagę, jako zasada naczelna w myśl której sprawa powinna być rozstrzygana merytorycznie, zaś nie zostało to uwzględnione przez Sąd. Ponadto tak przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. przeczą zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a to zasady praworządności wywiedzionej z art. 7 Konstytucji RP, zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stąd też Sąd I instancji narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji. W dalszej części skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby zasada ta nie miała zastosowania, ponieważ brak jest podmiotów podobnych. Osoby te łączy fakt pracy w służbie celnej oraz postawienie zarzutów prokuratorskich w sprawie objętej jedną sygnaturą. Z kolei interes społeczny i słuszny interes obywateli został zupełnie pominięty już na etapie odmowy weryfikacji decyzji związanych w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym, bowiem analizując systematykę zasad przyjąć należy, że doszło do pominięcia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Strona postępowania, która nie ma charakteru władczego zawsze będzie na słabszej pozycji w postępowaniu administracyjnym. Jeśli nie wyrówna się tych szans realizując naczelne zasady, które są wyłączone przed nawias i dotyczą wszystkich trybów nadzwyczajnych, to nastąpi sytuacja, w której system prawa administracyjnego będzie służył jedynie silnemu aparatowi państwowej administracji, zupełnie minimalizując rangę obywatela jako strony i strona nie może czuć się bezsilna wobec prawa. W tym kontekście zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniająca zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa zostały mocno nadwątlone, a przez co doprowadziło to do złamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i innych wyżej cytowanych zasad. Zróżnicowanie przez Sąd I instancji pod względem podmiotowym zasady równości należy określić, jako przełamanie tej zasady, ponieważ zarówno art. 2 i art. 7 nakazują respektowania tych zasad również w kontekście uprawnienia do weryfikacji decyzji ostatecznych, jako związanych w nadzwyczajnym trybie. Jeśli w tym zakresie odmówi się stronie możliwości takiej weryfikacji, to tym samym zasady te pozostają nierespektowane i zupełnie pominięte. Tym samym naruszenie przepisu postępowania wynikające z art. 134 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. W dalszej części dodał, że przepis prawa, który został uchylony, a był podstawą wydania decyzji związanej, nie dawał stronie żadnych szans na obronę, ponieważ jakiekolwiek odwołanie od tej decyzji nie dawało realnych możliwości jej zmiany. Już sam fakt, że przepis ten ( tak restrykcyjny) został uchylony powoduje, że słusznym wydaje się być zarówno ograniczenie tworzenia prawa nie dającego luzu decyzyjnego organowi, a w następnym etapie odmawia się stronie możliwości weryfikacji tej decyzji w trybie nadzwyczajnym z powodu charakteru tej decyzji jako związanej. Podkreślono, że wyjątki nie mogą być przyczyną niepewności prawa. Jeśli przepis wyraźnie nie ogranicza weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym względem kryterium decyzji związanych lub uznaniowych, to orzecznictwo wcale nieutrwalone w tej kwestii, nie może być precedensowe i nie może krzywdzić obywatela. Ważnym jest również kwestia określenia tu strony, jako obywatela. Skutki bowiem orzeczenia administracyjnego ważne są nie tylko dla samego adresata, ale również dla innych osób. Kształtują nie tylko świadomość prawną, ale i bezpieczeństwo prawne. Słuszne interesy obywatela, które powinno prawo chronić, są interesami godnymi ochrony. Mając tu na uwadze pewność prawa, poczucie bezpieczeństwa, zaufania do organów Państwa i pełną realizację zasady państwa praworządnego, Sąd I instancji powinien dogłębniej przyjrzeć się niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd I instancji powinien był uznać, że decyzja z 2007 r. stała się bezprzedmiotowa i zaistniała przesłanka interesu obywateli i interesu strony, ponieważ takie jest literalne brzmienie cytowanego przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przemawiają za tym naczelne zasady postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę i nie przeanalizował mimo, iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 134 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Stąd też oceniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że jest on chybiony, a przy tym niewłaściwie uzasadniony. Wskazać bowiem należy, że składa się on z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. z § 1 i § 2, przy czym skarżący kasacyjnie nie podał, który z tych przepisów został naruszony. Jednakże analiza lakonicznego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stąd też od razu zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję owego zarzutu, bowiem w uzasadnieniu podaje się, że "Sąd I instancji więcej uwagi poświęca przesłance nakazu prawa, której skarżący w ogóle nie powołuje, aniżeli interesu społecznego lub interesu strony, na która skarżący faktycznie się powołał". Tymczasem art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi właśnie, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec powyższego posiada uprawnienie i obowiązek do badania całokształtu sprawy i to nawet, jeśli pewne jej aspekty nie zostały podniesione w skardze. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – w ślad za rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji – w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej. W myśl bowiem tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość bowiem powstaje w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym – i co Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje – podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, niepubl.). Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna jej wcześniejszego wydania (vide: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) W rozpoznawanej sprawie tymczasem bezsporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby celnej na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, który stanowił, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania. Oczywistym jest również, że w wyniku tej decyzji skarżący został ze służby zwolniony, a zatem jej cel został osiągnięty. Stąd też zrealizowanie celu decyzji sprawia, że nie można mówić o jej bezprzedmiotowości, skoro została ona w całości wykonana. Dodatkowo przepis art. 162 k.p.a z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane, a ich wykonanie na wskutek określonych zdarzeń faktycznych stało się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1198/09). Jednocześnie należy podkreślić, iż art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311), uchylający – i będący podstawą zwolnienia skarżącego ze służby – art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, również nie przewiduje skutku wygaśnięcia decyzji wydanych na jego podstawie. Jedynie zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy nowelizującej, postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten jednak nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, który już został zwolniony. W rozpoznawanej sprawie zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej. Z tych zatem względów zarzut ów – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest nieuzasadniony, zaś przyjmując argumentację skarżącego kasacyjnie należałoby uznać, iż każdorazowa zmiana przepisów musiałaby prowadzić do wygaszania decyzji wydanych na podstawie przepisów, które potem ulegały zmianie, co w oczywisty sposób godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Za nieuzasadnione uznać również należy zarzuty odnoszące się do pozostałych, wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 i art. 110. Z tego mianowicie powodu, że rozstrzygnięcie – w przeciwieństwie do stanowiska strony – nie przesądza jeszcze o złamaniu w trakcie postępowania ogólnych zasad wyrażonych w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie. Słusznie bowiem podkreślił Sąd pierwszej instancji, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa, charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. A zatem osoby w odmiennych sytuacjach prawnych i faktycznych, mogą być traktowane odmiennie. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.