I SA/Wa 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 541/09 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] położonej przy ul. [...] obręb [...] na rzecz poprzedniego właściciela utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...].08.2001 r. nr [...] Starosta S. orzekł o zwrocie, na rzecz Pani R. S., nieruchomości położonej w S. przy [...] obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 powstałej na skutek podziału działki ewidencyjnej nr [...], odmówił zwrotu pozostałej części działki nr [...] na rzecz poprzedniego właściciela oraz umorzył postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [...] położonej przy ul. [...] obręb [...] oraz działek nr [...],[...] oraz [...] położonych przy [...] obręb [...]. Pismem z dnia 11.03.2008 r. adwokat A. M. reprezentująca R. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...].08.2001 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] położonej przy ul. [...] obręb [...], wskazując jako podstawę rażące naruszenie prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...].08.2001 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu w/w działki nr [...]. Adwokat A. M., pełnomocnik R. S. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2008 r. Odwołująca się zarzuciła w/w decyzji naruszenie przepisów art. 105 Kpa, przepisów ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ rozpatrujący odwołanie podniósł, że; jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji i to jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Organ podniósł, że przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Natomiast stosownie do art.156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zasadność i prawidłowość decyzji należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Rozstrzygniecie wydane przez Starostę S. było oparte na treści art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu z zebranych w sprawie dokumentów bezspornie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, wpisane do księgi wieczystej w dniu 12.07.1995 r. Decyzją z dnia [...].12.1993 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził bowiem, że Centrala [...] nabyła z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...]. Tym samym zdaniem organu spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Wojewoda [...] zasadnie uznał, że przywołany art. 229 stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało ustawowym obowiązkiem jego umorzenia. Natomiast argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2008 r. odnosząca się do przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest zdaniem Ministra Infrastruktury bezzasadna, skoro przepisy te w momencie wydania decyzji Starosty S. tj. [...].08.2001 już nie obowiązywały. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. skargę do WSA w Warszawie złożyła R. S. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów art. 156 KPA, art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 23 ust. 4 i 3 , art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewody [...] w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że, nietrafna jest argumentacja, iż w decyzji Wojewody [...] nie dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów prawa. Zdaniem skarżącej naruszony został przepis art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. O ile przesłanki te zdaniem skarżącej spełnione zostały w stosunku do Centrali [...], to przy wydawaniu decyzji zupełnie pominięto okoliczność, że w dacie wejścia w życie ustawy, roszczenie skarżącej o zwrot przedmiotowej nieruchomości, już istniało. Oznacza to, że skutek przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w postaci ustanowienia z mocy prawa użytkowania wieczystego nie nastąpił, w wypadku zaktualizowania się uprawnienia wynikającego z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta zdaniem skarżącej nie była przedmiotem badania organu i nie odniesiono się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej naruszony został także art. 105 k.p.a. w którym mowa jest o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania i dlatego też sprawa winna być rozpoznana merytorycznie, co na wypadek negatywnego rozstrzygnięcia skutkowało by nie umorzeniem postępowania, ale nieuwzględnieniem wniosku i odmową zwrotu nieruchomości. Stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu jest zdaniem skarżącej błędne, wobec treści wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r. ( IV SA 1404/92) w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że podmioty nabywające z mocy prawa użytkowanie wieczyste na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uzyskują tego prawa wobec nieruchomości, która była wywłaszczona i która podlegała zwrotowi. Przesłanki zwrotu nieruchomości skarżącej, zostały jej zdaniem spełnione, bowiem działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. To, że była ona w użytkowaniu wieczystym Centrali [...], a następnie P., których prawo jest ujawnione w księdze wieczystej zdaniem skarżącej, nie ma znaczenia, a przedmiotowa działka kwalifikuje się do zwrotu. Skarżąca przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale 7 sędziów (OSP 15/98- ONSA 1999/3/75 stwierdził, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ... o zwrot nieruchomości o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ... nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wywodząc z tego, że jej wniosek winien być rozpoznany merytorycznie. Zdaniem skarżącej organ naruszył też art. 23 ust. 4 i 3, art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz. U. nr 30 poz. 127 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz. U. nr 79 poz. 464 ze zm., bowiem Wojewoda [...] w sposób jej zdaniem bezprawny, w dniu [...] czerwca 1992 r. wydał decyzję komunalizacyjną naruszając w ten sposób prawa skarżącej do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Wojewoda zdaniem skarżącej nie powinien był stwierdzić nabycia przez Gminę własności nieruchomości, co do której przed wydaniem decyzji zaktualizowały się przesłanki zwrotu byłej właścicielce. Po raz kolejny zdaniem skarżącej doszło do naruszenia wspomnianego art. 69 cytowanej ustawy kiedy decyzja wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. stwierdziła, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], położony w S. przy ul. [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. będącej w zarządzie Centrali [...] w W. stał się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę orzeczeń administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik. Prawidłowość orzeczenia wydanego przez organ Sąd ocenia według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] położonej przy ulicy [...], obręb [...] na rzecz poprzedniego właściciela. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 §1 KPA. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, czy stwierdzenie ich nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w KPA lub ustawach szczególnych, które nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że przedstawiona wyżej sytuacja nie nastąpiła, a organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Wskazany jako naruszony przez organ administracji przepis art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000, Nr 46, poz.543 ze zm) stanowi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 ( a więc roszczenie o zwrot nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów ( por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11). Celem art. 229 cytowanej ustawy było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 229 ustawy i ograniczenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń powstałych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź do sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie dałoby się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Przeciwko poglądowi zaprezentowanemu w skardze przemawia nie tylko gramatyczna treść i cel tego przepisu, ale także wykładnia systemowa, która to metoda interpretacji przepisu prawnego nakazuje brać pod uwagę założenia systemu prawa w którym dany przepis funkcjonuje, treść innych norm prawa jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania ta nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy także pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 kwietnia 1998 r. , IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego : z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). W odniesieniu do sytuacji jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie tj. że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czyli przed 1.01.1998 r. nie zapadła ostateczna decyzja co do obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zastosowanie ma wyłącznie przepis intertemporalny art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 229 normuje bowiem status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego) na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w przedmiotowej sprawie wydano w 1993 r., a wpis do księgi wieczystej nastąpił w 1995 r. Konstrukcja taka nie narusza zasady nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz) lecz utrwala ukształtowane w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunki prawno–rzeczowe. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcą prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających między innymi z art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985 r. Reasumując skoro wywłaszczoną nieruchomość będącą przedmiotem rozpoznawanej sprawy oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( 1 stycznia 1998 r.) i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organy administracji prawidłowo przyjęły, że brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe i stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 KPA. Pogląd powyższy przeważa w orzecznictwie NSA (vide wyrok NSA z dnia 22.03.2006 r., I OSK 651/05, nie publ., wyrok NSA z dnia 7.02.2006 r. I OSK 409/05 , nie publ., wyrok NSA I OSK 1010/07, LEX Omega 39/2009), a skład orzekający w przedmiotowej sprawi w pełni to stanowisko podziela. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.