II SA/Łd 478/09

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania Z. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w części merytorycznej dotyczącej nałożenia na Gminę D. obowiązku wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni i jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzekł o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 lipca 2009 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku, w sprawie dotyczącej przejezdności oraz prawidłowości użytkowania drogi wewnętrznej łączącej miejscowość P. z miejscowością N. położonej na terenie gminy D., nałożył na Gminę D. obowiązek wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni przedmiotowej drogi wewnętrznej (dojazdowej do pól) mierzonych od drogi gminnej D. – P., tłuczniem bądź odpowiednim kruszywem klinującym, następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami tj.: - obustronna naprawa nawierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi (0 km + 500m ÷ 0 km + 800m) o łącznej długości 300 m, - prawostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (0 km + 800m ÷ 1 km + 000 m) o łącznej długości 200 m, - lewostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (1 km + 010 m ÷ 1 km + 030 m) o łącznej długości 10 m, - lewostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (1 km + 050 m ÷ 1 km + 060 m) o łącznej długości 10 m, - obustronna naprawa nawierzchni gruntowej ślepo zakończonego łącznika z gospodarstwem skarżącego w miejscowości N. [...], o nawierzchni gruntowej nieutwardzonej wraz z zagoszczeniem na całej koronie drogi (1 km + 150 m ÷ 1 km + 300 m) o łącznej długości 150 m, w terminie do dnia 30 maja 2009 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek Z. R. zostało wszczęte postępowanie dotyczące stanu technicznego drogi pomiędzy miejscowością P. i miejscowością N. położonej na terenie gminy D. Przeprowadzone przez organ oględziny wykazały zły stan techniczny drogi oraz to, że inwestor wykonał wodociąg w znacznej części przebiegający środkiem drogi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy wydały kolejne decyzje, które były dwukrotnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 roku, II SA/Łd 730/05 i wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 roku, II SA/Łd 762/07. W pierwszym wyroku sąd zwrócił uwagę na niedostatecznie wyjaśniony status drogi jako drogi wewnętrznej oraz pominięcie przez organy wpływu inwestycji budowlanej polegającej na budowie wodociągu, na stan techniczny drogi. W kolejnym wyroku Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły jaką nawierzchnię posiadała droga przed rozpoczęciem budowy wodociągu. Sąd także zakwestionował zakres obowiązków nałożonych na Gminę D. wskazując, że decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego może obligować strony jedynie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu. W prowadzonym po raz kolejny postępowaniu organ I instancji przeprowadził oględziny z, których wynika, że inwestycja polegająca na budowie wodociągu, została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 1994 roku, roboty zostały zakończono w 1995 roku. Organ I instancji stwierdził zatem, iż nie istnieje żaden związek pomiędzy wykonanymi w 1994 roku robotami przy budowie sieci wodociągowej, a obecnym stanem drogi gruntowej. W celu jednoznacznego określenia położenia sieci wodociągowej organ stopnia podstawowego nałożył na gminę obowiązek przedstawienia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej gminnej sieci wodociągowej oraz inwentaryzacji pasa drogi gruntowej o nawierzchni nieutwardzonej w stosunku do sieci wodociągowej łączącej gospodarstwo strony z drogą P. – B. N. P. Ze złożonej inwentaryzacji wynika, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. W toku kolejnych przeprowadzonych w sprawie oględzin wykonano pomiary umożliwiające jednoznaczne wskazanie odcinków drogi, przez które przejazd jest znacznie utrudniony. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nałożył na Gminę D. obowiązek wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni drogi poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie doprowadzenia do przejezdności drogi, to właśnie gmina, jako zarządca owej drogi, ma obowiązek wykonania robót budowlanych, a także obowiązek utrzymywania jej przejezdności drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. wskazał, że przedstawione przez niego dowody jednoznacznie określają, że droga jest drogą publiczną i ma status drogi gminnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części merytorycznej, zmieniając termin wykonania nałożonego obowiązku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z określonymi zasadami. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany (w tym budowle) należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych (czyli dróg o znaczeniu lokalnym nie zaliczonych do innych kategorii, stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych), następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] roku, droga stanowiąca przedmiot postępowania nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych precyzuje, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest stan techniczny drogi wewnętrznej. Drogi niezależnie od ich charakteru są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie dowiodło, że pomimo, iż droga jest przejezdna, nie jest ona jednak w odpowiednim stania technicznym. Ustalenia te potwierdziła przedłożona przez gminę ocena stanu technicznego, jak również podjęte przez organ I instancji czynności kontrolne. Zdaniem organu odwoławczego przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania był prawidłowy. Adresatem rozstrzygnięcia jest gmina, która jest właścicielem działek na których znajduje się droga i zarazem zarządcą drogi. Organ I instancji ustalił nadto, iż zrealizowana inwestycja polegająca na budowie w roku 1995 sieci wodociągowej nie miała wpływu na pogorszenie się stanu technicznego przedmiotowej drogi, które nastąpiło w 2003 roku. Nie ulega wątpliwości, iż stan techniczny drogi gruntowej, o ile nie są podejmowane czynności bieżącej konserwacji, z upływem czasu ulega pogorszeniu. W tej sytuacji związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zrealizowaną 8 lat wcześniej inwestycją polegającą na budowie sieci wodociągowej, a pogorszeniem parametrów użytkowanych drogi gruntowej, budzi wątpliwości. Niewątpliwie na właścicielu bądź zarządcy drogi ciąży obowiązek utrzymania jej w należytym stanie technicznym, bez względu na to czy stan ten jest efektem podjętych inwestycji, czy też naturalnego pogorszenia parametrów użytkowanych związanych z upływem czasu. Organ I instancji ustalił samodzielnie zakres prac naprawczych, których wykonanie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi. Organ II instancji wyjaśnił, iż nakazane roboty budowlane mają na celu wyłącznie doprowadzenie drogi stanowiącej przedmiot postępowania do stanu technicznego przewidzianego dla dróg gruntowych, nie zaś do polepszenia jej parametrów użytkowych. W stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości nakazania wykonania nawierzchni na całej długości, czego domagał się odwołujący. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, iż dokonana przez organ I instancji ocena stanu faktycznego była właściwa, czego wynikiem była niewadliwa subsumcja, a w konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ jednocześnie uznał za celowe uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wykonania prac i wyznaczenie nowego terminu, ponieważ w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten uległ w znacznej części wyczerpaniu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych przesądza treść uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Na status ten nie mają zatem wpływu dokumenty, których fragmenty dołączono do odwołania. Podnoszone w treści odwołania zarzuty nie mogły zatem mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze Z. R. wniósł o uchylenie decyzji, bądź uzupełnienie poprzez nakazanie wykonania nawierzchni na całej długości drogi. Zdaniem skarżącego, zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia nie są przekonywujące i nie są prawdziwe. Sporna droga została wykonana w latach 1974 – 1979 w czynie społecznym. Po przeprowadzeniu prac scaleniowych w 1984 roku droga została ponownie utwardzona. Prace rolników zostały zniszczone podczas budowy wodociągu. Nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że budowa wodociągu nie miała wpływu na stan techniczny drogi, jak i to, że droga miała gruntową nawierzchnię. Z uwagi na to, że droga jest nieprzejezdna, skarżący zmuszony jest przewozić płody rolne poprzez prowizorycznie wykonaną drogę na terenie swojej działki. Podczas budowy wodociągu zniszczono całą nawierzchnię, dlatego droga powinna mieć wykonaną nawierzchnię na całej swojej długości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już skargę na wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące spornej drogi. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 roku Sąd uchylił wcześniejsze decyzje nakładające na gminę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy nie wynikało, aby organy prowadząc postępowanie wyjaśniły, jaką nawierzchnię posiadała sporna droga. W szczególności nie zbadano, czy obiekt ten przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie wodociągu był drogą gruntową, czy też posiadał nawierzchnię z kruszywa. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w obliczu przepisu art. 66 Prawa budowlanego. W toku postępowania nie wyjaśniono również, czy stan techniczny drogi uległ pogorszeniu w wyniku budowy wodociągu, zaś inwestor nie przywrócił jej do stanu poprzedniego, a zatem stanu sprzed przystąpienia do wykonania robót. Organy w sprawie niniejszej nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "(...) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą (...)" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W stanie faktycznym sprawy organy bezspornie ustaliły, że stan techniczny drogi jest zły. Nie kwestionuje też tego skarżący. W tej sytuacji organ prawidłowo nałożył na zarządcę drogi obowiązek jej naprawienia w odpowiednim, szczegółowo określonym zakresie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził dwukrotnie wizję lokalną w terenie i zobowiązał gminę do złożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej. Ustalenia te jednoznacznie wykazały, że sporna droga miała nawierzchnię gruntową. W takiej sytuacji organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego drogi. Organ nie mógł zobowiązać gminy do wykonania innego rodzaju nawierzchni, niż ta którą pierwotnie miała droga. W toku postępowania organy także bezspornie ustaliły, że sporna droga nie jest drogą gminną. Jak prawidłowo wskazały organy, zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały organu gminy. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń składu orzekającego. Skarżący w treści skargi wnosił o wykonanie nawierzchni na całej długości drogi. Ustosunkowując się do tego argumentu wskazać należy, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie art. 66 Prawa budowlanego obliguje organ jedynie do nakazania danemu podmiotowi, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ, co już było podkreślane, nie może zobowiązać danego podmiotu do wykonania większego zakresu prac niż to co wynika ze stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego. Ten zarzut skargi nie mógł zatem zasługiwać na uwzględnienie. Na tą ocenę nie wpływa także fakt wykonania drogi w czynie społecznym przez okolicznych rolników. Podobnie Sąd nie podzielił poglądu skargi, że sporna droga jest drogą gminną. W kwestionowanej decyzji Sąd dokładnie wyjaśnił już kwestię zaliczenia danej drogi do określonej kategorii dróg. Owszem, uprzednio w toku postępowania organy określały sporną drogę jako drogę gminną. Tym niemniej, po poczynieniu dodatkowych ustaleń organ doszedł do wniosku, że sporna droga nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Rekapitulując, droga gminna to droga zaliczona w odpowiedniej formie do kategorii dróg gminnych. Nie można mylić pojęcia drogi gminnej z określeniem drogi powszechnie, publicznie dostępnej. Ta druga kategoria dróg odnosi się do dróg, które są dostępne dla nieokreślonej ilości uczestników ruchu drogowego. Jednakże, w obliczu wskazywanych uprzednio uwag, dostępność dla nieokreślonej liczny podmiotów nie powoduje, że droga staje się drogą publiczną. W obliczu zebranych w toku postępowania dowodów, nie zasługuje na uwzględnienie również teza, że droga została zniszczona na skutek budowy wodociągu. Upływ 8 lat od zakończenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie wodociągu do stwierdzenia złego stanu technicznego drogi, wyklucza związek przyczynowo – skutkowy miedzy tymi zdarzeniami. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.