II OSK 1287/10

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1442/09 w sprawie ze skargi A. O.-K. i Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. O. - K. i Z. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II). W pkt III wyroku Sąd zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej A. O. - K. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr 600 p/09, Starosta Wołomiński na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz na podstawie art. 19 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r., nr 138, poz. 1554), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Z. P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego - XIII) z garażem podziemnym wraz z dojściami, dojazdami, terenami zieleni na działkach ew. nr 5/7 i 5/8, obr. 3 – 19, położonych w Ząbkach, przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. O. - K. i innych, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie rozwiązał problemu przyłączenia budynku do sieci wodociągowej i do sieci elektroenergetycznej w dacie wydania pozwolenia na budowę. Organ uznał bowiem, że zapis zawarty w zaskarżonej decyzji w pkt 1 lit. 1 "przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy przyłączyć obiekt do sieci wodnokanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej zgodnie z posiadanymi warunkami przyłączenia" nie wypełnia treści § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że planowana inwestycja nie narusza § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym budynki niskie to budynki do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Organ stwierdził również, że decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, co potwierdza opinia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wołominie z dnia 7 kwietnia 2009 r. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił także stanowiska odwołujących się, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ząbki. Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. oraz A. O. - K.. Z. P., w uzasadnieniu swojej skargi wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany zawiera wymagane prawem oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii, a inwestycja ma zapewnioną możliwość przyłączenia mediów. Skarżący wskazał, że w projekcie budowlanym zamieszczono: warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodno - kanalizacyjnej wydane przez Miejski Zakład Komunalny MZK/85/2008 w dniu 10 lipca 2008 r. oraz warunki przyłączenia do elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej WR/1521/1/08 wydane przez Rejon Energetyczny Wołomin w dniu 5 sierpnia 2008 r. Zdaniem skarżącego, powyższe warunki techniczne są wystarczające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a uchylenie decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego było niezgodne z prawem. A. O. - K. zaskarżyła decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając jej naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy. Zarzuciła również naruszenie § 7 ust. 3 pkt 6 uchwały Nr 90/XVIII/03 Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ząbki, zwanego dalej planem, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy budynek nie obniży standardu warunków mieszkaniowych dla mieszkańców sąsiednich budynków mieszkaniowych oraz § 18 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż inwestor nie jest obowiązany do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Skarżąca wskazała, że mimo, iż rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie jest dla niej korzystne, postanowiła je zaskarżyć ze względu na wadliwe uzasadnienie, bowiem nie wskazuje ono, w jakim kierunku mają zmierzać działania podejmowane przez organ II instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ odwoławczy bezzasadnie, z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd wywiódł, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie zawarł żadnych wytycznych dla Starosty Wołomińskiego. Uzasadnienie nie wskazuje bowiem, w jakim kierunku mają zmierzać działania podejmowane przez organ I instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, była ustalona i oceniona przez organ II instancji kwestia przyłączenia przedmiotowego budynku do sieci wodociągowej i podłączenia budynku do sieci elektroenergetycznej w dacie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, nie była to w żadnym przypadku okoliczność, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. O. – K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy oraz poprzez uzasadnienie wyroku nieodnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakichkolwiek wskazań dla Wojewody Mazowieckiego co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego naruszała § 7 ust. 3. pkt 6 planu. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjne podniosła zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 3 pkt 6 oraz w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 planu, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niesprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu co do okoliczności: czy lokalizacja planowanego obiektu budowlanego - budynku 5 kondygnacyjnego wielomieszkaniowego - obniży standard warunków mieszkaniowych, oraz czy liczba miejsc parkingowych jest zgodna z przepisami prawa. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niesprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, tj. § 18 ust. 1 rozporządzenia, według którego inwestor jest obowiązany do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Jako ostatni podniosła zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, tj. § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 2 w/w rozporządzenia, według którego dla budynku średniowysokiego wymagana jest droga przeciwpożarowa o parametrach określonych w tym rozporządzeniu. Uzasadniając powyższe zarzuty kasacyjne podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do żadnego z przedstawionych w skardze zarzutów oraz nie odniósł się do ekspertyzy mgr inż. T. P., dotyczącej klasyfikacji obiektu, ograniczając się jedynie do twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, w jakim kierunku mają zmierzać działania podejmowane przez organ I instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy uznać, że zaskarżony wyrok praktycznie nie zawiera żadnego (merytorycznego) uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji powinien był zawrzeć w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu jest istotne, albowiem brak wskazań dla organu administracji publicznej sprawi, że w czasie ponownego postępowania najprawdopodobniej dopuści się on kolejnych uchybień, które będą stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dojdzie tym samym do przedłużenia postępowania, które nie leży w interesie żadnej ze stron. Ponadto organ ponownie rozpatrując sprawę, nie będzie wiedział, czy ma wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wykazane braki uzasadnienia powodują, że treść wydanego wyroku jest merytorycznie nieprawidłowa, tj. że WSA winien podjąć inne rozstrzygnięcie, np. uchylić decyzje organu obu instancji albo uchylić uzasadnienie decyzji organu II instancji. Ponadto WSA nie dostrzegł naruszenia przez organy prawa materialnego, które polegało na pominięciu kwestii zastosowania w sprawie § 7 ust. 3 pkt 6 planu, gdyż nie tylko nie dokonano interpretacji tej normy prawnej ale nawet nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, względnie poprzez ocenę materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą oraz innych uczestników postępowania. Organy poprzestały tylko na ogólnym stwierdzeniu, że lokalizacja budynku wielomieszkaniowego wnioskowanego przez Z. P. nie obniży standardu warunków mieszkaniowych. Według rozstrzygnięcia WSA sprawa ma wrócić do organu II instancji, który ma przeprowadzić postępowanie dowodowe w niewielkim zakresie. Natomiast intencją skarżącej było, aby sprawa wróciła do organu I instancji, który miałby zająć się merytorycznie wszystkimi zgłoszonymi w odwołaniu zarzutami i w tym celu przeprowadzić postępowanie dowodowe. Obecny wyrok jest zatem tylko pozornie korzystny dla skarżącej, bowiem nie gwarantuje, że organ II instancji prowadząc ponownie postępowanie zgodnie ze wskazówkami Sądu, wyda zgodną z prawem decyzję, tj. rozpatrzy wszystkie zarzuty skarżącej i przeprowadzi wymagane w sprawie postępowanie dowodowe. W opinii autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 6 planu, polegało na pominięciu tej regulacji przez Sąd i przyjęciu przy braku ustaleń faktycznych, że wybudowanie budynku 5 kondygnacyjnego w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej nie powoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych. Ponadto organy, jak również Sąd, nie oceniły projektu budowlanego pod względem jego zgodności z § 45 ust. 1 pkt 1 planu, a w szczególności brak jest ustaleń, jakiej wielkości są mieszkania w planowanym budynku. W oparciu o tak zebrane dane należało dopiero ocenić, czy zaplanowano należytą liczbę miejsc parkingowych. Sąd nie uczynił również przedmiotem swoich rozważań kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu planowanej inwestycji z § 18 rozporządzenia, bowiem inwestor nie zaplanował odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów. Powyższe zaś spowoduje blokowanie i tak już wąskiej ul. [...], a to wpłynie na obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Sąd niewłaściwie zastosował również art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem nie dokonał oceny zgodności projektu z przepisami dotyczącymi dróg pożarowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Polemizując z zarzutami kasacyjnymi w zakresie naruszenia przepisów postępowania podniósł, że są one nieuzasadnione bowiem Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną nie miał obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że Sąd mógł uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te które zostały wskazane w skardze. Ponadto skoro WSA uchylił zaskarżoną decyzję w całości, powołując się na przepis art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., to rozważania Sądu w przedmiocie prawa materialnego były zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył jednak, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jedynie przez pryzmat przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i ten przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, stanowił jej materialnoprawną podstawę. W tym miejscu przypomnieć należy treść tego unormowania, która upoważniała organ odwoławczy do tego by uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy na podstawie tego przepisu może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich wypadkach organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Podkreśla się przy tym, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 584 i n.). W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo. Przykładowo w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Op 15/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 519812) stwierdzono, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu (...) winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. (...) Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jeszcze dobitniej wyraził podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07 (System Informacji Prawnej LEX nr 469766), w którym stwierdzono, iż kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu, pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a. Z powyższych uwarunkowań wynika, że dla oceny prawidłowości decyzji kasacyjnej organu odwoławczego znaczenie ma przede wszystkim spełnienie przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji ocenił te przesłanki, a motywy rozstrzygnięcia wskazują, iż zarzut błędnego zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy w okolicznościach sprawy stanowił jedyną przesłankę uchylenia tej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia tych przepisów, co wyklucza możliwość dokonania kontroli kasacyjnej prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Za chybiony należało w takim stanie rzeczy uznać zarzut naruszenia dalszych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie dopatrywała się w tym, że Sąd I instancji nie poczynił takich ustaleń faktycznych, które umożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organów administracyjnych co do kierunku przyszłego rozstrzygnięcia. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w sprawie administracyjnej i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Skoro jednak organ odwoławczy dopatrzył się braków postępowania dowodowego i wydał decyzję kasacyjną, uchylając się tym samym od merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy (zgodnie z wymogami przepisu art. 138 § 1 K.p.a.), to sąd administracyjny sprawujący jedynie funkcję kontrolną (art. 3 § 1 P.p.s.a.) nie mógł zastąpić tego organu i w oparciu o niepełny materiał dowodowy wydać takich wskazówek co do przyszłego rozstrzygnięcia, które w istocie zastępowałoby odwoławczą merytoryczną decyzję administracyjną. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełniał wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, przy czym, jak już wyżej wskazano, nie miał on obowiązku odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie w sytuacji, gdy organy administracyjne nie zakończyły jeszcze postępowania dowodowego, a organ odwoławczy nie zajął jeszcze merytorycznego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w takich okolicznościach stosować i nie stosował wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a zatem zarzut ich naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie jest nieusprawiedliwiony. Podkreślić należy, że na skutek uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego, organ ten będzie miał obowiązek wydać nową decyzję po rozpatrzeniu wszystkich odwołań stron w pełnym zakresie, zaś wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obawy A. O. – K. co do możliwości popełnienia przez ten organ błędów w zakresie oceny materiału dowodowego i wykładni prawa materialnego, przy okazji ponownego rozpoznawania sprawy, są przedwczesne na etapie kontrolnego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego jedynie kontrolowanej decyzji, wydanej na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.