II SA/Gl 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] H. i M.S. zwrócili się do Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta C. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w C. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek H. i M.S. postępowanie na okres [...] od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż analizując nieruchomość objętą wnioskiem stwierdził, że planowana realizacja trzech budynków odbywać miałaby się na terenie, w odniesieniu do którego Rada Miasta C. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w C. Proponowane przez wnioskodawców zagospodarowanie wnioskowanego terenu, na którym w pierwszej linii zabudowy w trakcie realizacji jest już budynek mieszkalny jednorodzinny, a inwestycja polegać miałaby na budowie dodatkowych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymaga zatem, zdaniem organu, wyprzedzającego, kompleksowego rozwiązania przestrzennego. Postanowienie wydane zostało, jak wynika z jego części nagłówkowej, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). H. i M.S. wnieśli zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Podnieśli w tej mierze, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skoro Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego między innymi działki skarżących, to muszą oni cyt. "z planowaną inwestycją poczekać". W rzeczywistości, zdaniem skarżących zawieszając postępowanie organ zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności przemawiające za podjęciem takiego właśnie rozstrzygnięcia, gdyż uznanie administracyjne oznacza , że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten nie może być dowolny. W uzasadnieniu postanowienia nie wskazano nadto dlaczego zawieszenie postępowania następuje na okres [...] a nie krócej, nie wspomniano również w jaki sposób uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynie na prawa skarżących tj. czy będą oni mogli zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne polegające na zagospodarowaniu nieruchomości dla funkcji mieszkaniowej. W ocenie skarżących takie postępowanie Prezydenta Miasta C. przekracza granice uznania administracyjnego i godzi w obowiązujące na gruncie prawa administracyjnego zasady wyrażone w art. 7 i 9 k.p.a. nakazujące organowi administracyjnemu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Także argument użyty przez organ w uzasadnieniu, że budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w granicach dla których podjęto uchwałę o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga kompleksowego studium rozwiązania przestrzennego jest, zdaniem skarżących chybiony. Organ administracji z powołaniem się na zapisy studium nie może bowiem odmówić wydania decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, iż przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. służyć ma zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego. Ma on na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. W niniejszej sprawy Rada Miasta C. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w C., a działki przeznaczone pod planowaną inwestycję znajdują się w obszarze prowadzonych prac planistycznych. Tym samym jest to okoliczność wystarczająca dla prawidłowego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie można zarzucić skutecznie naruszenia art. 78 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający miał bowiem podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Pismem z dnia [...] H. i M.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wydanego w sposób dowolny postanowienia Prezydenta Miasta C. 2) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia merytorycznych podstaw konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. 3) naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ administracji może w dowolny sposób podejmować decyzję o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowili zarzuty zgłoszone już uprzednio w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. Nadto zarzucili orzekającym w sprawie organom dyskryminację albowiem innym inwestorom organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Do skargi dołączyli, stanowiącą w ich ocenie dowód ich dyskryminowania, decyzję nr [...] wydaną na rzecz innego inwestora, R.S. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, iż niezasadnym jest twierdzenie, że skarżący znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej jak wnioskodawca, na rzecz które wydano dołączoną do skargi decyzję. Projektowana przez niego inwestycja polegać bowiem ma na budowie jednego budynku od strony ulicy [...] natomiast skarżący zamierzają wybudować 3 budynki w głębi działek, które stworzyć miałyby drugą i trzecią linię zabudowy. Nadto, odmiennie od działek skarżących, teren, którego dotyczy wydana na rzecz innego inwestora decyzja, położony jest w innej części ul. [...] i nie znajduje się na obszarze określonym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] skarżący, polemizując z odpowiedzią organu na skargę, wskazali, że także na działce w bezpośrednim sąsiedztwie postępowanie zakończyło się wydaniem sąsiadowi decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Do pisma dołączyli kserokopię zawiadomienia o wszczęciu na wniosek A. i J.B. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz kserokopię zdjęcia tablicy umieszczonej na placu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przywołany przepis, z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "można", przewiduje zatem nie obowiązek lecz dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania, obligatoryjne zawieszenie dotyczy bowiem, stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu, jedynie sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Przesłanką umożliwiającą organowi fakultatywne zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy jest prowadzenie prac planistycznych zmierzających do uchwalenia bądź zmiany planu wynikające z podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego bądź też powzięcie przez organ informacji o zamiarze podjęcia takiej uchwały dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Dopuszczalność zawieszenia postępowania nie zależy zatem od konkretnego etapu prac planistycznych. To na jakim etapie prac planistycznych organ zawiesił postępowanie ma natomiast istotne znaczenie dla obowiązku jego podjęcia. Stosownie bowiem do art. 62 ust. 1 zd. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż choć wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo tylko powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego to jednak sytuacja, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane - podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu – dodatkowo uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W sytuacji zaś kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest wręcz wskazane – por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 920/07, LEX nr 470035. Co do zasady zatem konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 593/07. Jak nadto podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, LEX nr 394787 podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Oceniając w tych aspektach zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa. Prawidłowo utrzymuje ono bowiem w mocy zawieszające postępowanie administracyjne postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i pozostające z przepisem tym w zgodności. Jak bowiem wskazano powyżej w dniu [...] Rada Miasta C. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w C. Tym samym, z uwagi na to, że działki na których skarżący zamierzają zrealizować wnioskowaną inwestycję położone są na tym właśnie terenie, organ uprawniony był do zawieszenia prowadzonego na wniosek inwestorów postępowania na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (co notabene oznacza, w myśl art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., iż już niebawem, w przypadku ewentualnego nie uchwalenia planu, organ zobligowany będzie do podjęcia zawieszonego postępowania). Trudno też, jak czynią to skarżący, zarzucić orzekającym w sprawie organom, iż faktu zawieszenia postępowania dostatecznie nie uzasadniły. Nie tylko bowiem wskazały fakt prowadzenia prac planistycznych wraz z przywołaniem stosownej uchwały lecz nadto w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wskazał, iż charakter inwestycji (zamiar budowy kolejnych 3 budynków na terenie, na którym w pierwszej linii zabudowy już znajduje się budynek mieszkalny) wymaga wyprzedzającego, kompleksowego rozwiązania planistycznego. Jak wynika nadto z akt sprawy organ I instancji przed wydaniem postanowienia sporządził analizę możliwości zagospodarowania terenu wskazującą na częściową odmienność projektowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej (odmienna linia zabudowy, budowa w głębi działek podczas gdy inne nieruchomości zainwestowane są w głąb maksymalnie 50-60 m). Okoliczności te dodatkowo przemawiają za zasadnością zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy . Za niefortunne uznać też należy, mające świadczyć o dyskryminacji przez orzekające w sprawie organy, argumenty skarżących dotyczące wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy na rzecz inwestora R.S. i decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestorów A. i J.B. pomimo, jak twierdzą skarżący, tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Dołączone przez skarżących kserokopie wydanych na rzecz inwestorów tych dokumentów świadczą jednak o daleko idących odmiennościach. Dotyczą bowiem inwestycji polegających na budowie 1 budynku nie zaś, jak wnioskowali skarżący, 3 kolejnych budynków w głębi działek, a nadto, jak wynika z akt sprawy, działka, której dotyczy decyzja nr [...] w odróżnieniu od działek skarżących nie znajduje się na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafny uznać też należy zarzut skarżących, iż wydane w sprawie postanowienia nie wskazują jaki będzie wpływ przyszłego ustalenia planu na uprawnienia skarżących. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania dotyczy bowiem jedynie kwestii wpadkowej, w żadnej mierze przesądzać nie może natomiast o przyszłym, notabene zależnym od ewentualnego uchwalenia planu i jego treści, sposobie załatwienia sprawy administracyjnej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .