II SA/Sz 487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia do służby oddala skargę Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1-4 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), policjanta przywróconego do służby – B. B. mianował na stanowisko policjanta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego dw. z Przestępczością Gospodarczą Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...]w 2 grupie uposażenia zasadniczego w wysokości [...]zł. wynikającego z mnożnika 1,20 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...]r. Na podstawie art. 108 § 1 kpa Komendant decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w uzasadnieniu decyzji zawarł ustalenia faktyczne z których wynika, że rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Nr [...] B. B. została zwolniona ze służby. Rozkaz ten uchylony został wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 249/07, a skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1800/07. Komendant Miejski Policji przywróconą do służby policjantkę mianował na stanowisko równorzędne z dniem [...]r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Ponadto Komendant wyjaśnił, że okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Należną policjantowi na stanowisku służbowym grupę zaszeregowania i mnożnik kwoty bazowej organ ustalił, na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz z oparciu o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej. B. B. nie zgadzając się z tym rozkazem wniosła odwołanie sporządzone [...]r. domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu i wypłacenia wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami służbowymi za okres [...]wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności poszczególnych roszczeń. Z uzasadnienia odwołania wynika, że strona kwestionuje okres za jaki przyznano jej wynagrodzenie. W ocenie B. B., wyrok w sprawie II SA/Sz 249/07 nie tyle przywrócił ją do służby, lecz uchylił rozkaz bezprawnie zwalniający z tej służby i wskazał, że bezprawny rozkaz nie podlega wykonaniu. Skoro tak, to po upływie okresu zawieszenia tj. [...]– zdaniem strony - była i jest nadal policjantką i za cały ten okres pracy przysługiwało jej wynagrodzenie w pełnej wysokości wraz z odsetkami od dnia wymagalności każdej z poszczególnych miesięcznych kwot wynagrodzenia. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr [...]z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji dokonał ustaleń faktycznych zgodnie z wyżej przedstawionymi faktami. Ponadto stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Komendant wyjaśnił następnie, że z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Komendant, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r. sygn. akt II SA 459/99 oraz z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1550/04) zaznaczył, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję o zwolnieniu reaktywuje stosunek służbowy, zatem wydanie w tym zakresie odrębnego aktu administracyjnego nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Wydanie rozkazu personalnego wymagane jest natomiast w zakresie mianowania na dane stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w odwołaniu, że w ogóle nie doszło do przerwania ciągłości stosunku służbowego, co powoduje konieczność przyznania wynagrodzenia wraz z odsetkami za cały okres pozostawania poza służbą tj. od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant wyjaśnił, że uchylenie decyzji administracyjnej wywołuje skutki ex nunc – na przyszłość. Wadliwa decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie wywołuje skutków prawnych dopiero od momentu jej uchylenia, natomiast skutków, które już nastąpiły nie uważa się za niebyłe. Wobec tego okres między zwolnieniem, a przywróceniem do służby należy traktować jak okres pozostawania poza służbą. B. B. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 249/07 przywrócił policjantkę do służby. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zawarła taką samą argumentację, jak poprzednio podniesioną w odwołaniu. W ocenie skarżącej, konsekwencją wyroku jest to, że nie nastąpiło nigdy wydalenie jej ze służby, zatem od dnia zawieszenia w służbie tj. [...]r. była i jest nadal policjantką i za cały okres pracy, a więc od [...]r. do chwili obecnej, przysługiwało jej wynagrodzenie w pełnej wysokości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej są bezsporne. Spór powstał natomiast na tle interpretacji znaczenia dla sprawy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 249/07, mocą którego uchylony został rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Nr [...]o zwolnieniu skarżącej ze służby. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonania w kontekście zarzutów i wywodów skargi doprowadziła do stwierdzenia, że w sporze tym rację mają organy Policji orzekające w sprawie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (t. j. Dz. U. z 207 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jak trafnie wyjaśnił to organ odwoławczy, wskazana regulacja odnosi się do sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uchylającym decyzję ostateczną o zwolnieniu policjanta ze służby, policjant ten został przywrócony do służby. Precyzując stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji wyjaśnić jednak trzeba, że z uwagi na przyznany sądom administracyjnym z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej, który polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd ten nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych. Uwzględnienie skargi prowadzi, w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. do wydania wyroku uchylającego zaskarżony akt lub stwierdzającego o jego nieważności. Z tej przyczyny sentencja wyroku nie może rozstrzygać wprost o przywróceniu policjanta do służby w Policji lub o odmowie takiego przywrócenia. Wyrok sądu administracyjnego uchylający rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby wywiera natomiast taki skutek, że następuje reaktywowanie stosunku służbowego i nie zachodzi po stronie właściwego organu powinność wydawania odrębnej decyzji o przywróceniu do służby. W kwestii tej istnieje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane stanowisko (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1550/04 niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 607/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przyjąć trzeba, że uchylenie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby "przywraca" tego policjanta do służby w Policji, zaś do właściwego organu należy wykonanie takiego wyroku poprzez wypełnienie dyspozycji art. 42 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, prezentowana przez skarżącą uprzednio w odwołaniu, a obecnie w skardze do sądu interpretacja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 249/07 jest chybiona, bowiem wyrok ten nie wywarł skutku ex tunc. Tylko wyrok stwierdzający nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby wywołuje skutek ex tunc, a taki wyrok w sprawie nie został wydany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r. sygn. akt II SA 459/99, LEX nr 47392). Powołanie się przez skarżącą na treść punktu 2 tego wyroku, w którym sąd orzekł, że "zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu" nie może prowadzić do pożądanego skargą skutku, gdyż stanowi efekt niezrozumienia ratio legis art. 152 p.p.s.a. stanowiącego procesową podstawę prawną tego rozstrzygnięcia sądu. Rozstrzygnięcie to ma na celu określenie tylko, czy decyzja ostateczna (a więc podlegająca wykonaniu) może być wykonana przed uprawomocnieniem się wyroku, który uchylał tą decyzję. W niniejszej sprawie, zawarto w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie orzeczenie statuujące zatem zakaz wykonania decyzji ostatecznej w okresie od wydania wyroku do dnia jego prawomocności. Nie świadczy natomiast – wbrew odmiennym wywodom skargi – o tym, że powstał taki stan jakby policjantka nigdy ze służby nie była zwolniona. Ustawa o Policji w przepisach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy oraz ich uposażenia nie przewiduje prawa policjanta, który znalazł się w takiej sytuacji jak skarżąca, do mianowania na dotychczasowe stanowisko służbowe z prawem do pełnego uposażenia za cały okres pozostawania poza służbą. Przeciwnie, przepis artykułu 42 wyraźnie stanowi w ust. 5, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc, co w odniesieniu do skarżącej znalazło odzwierciedlenie w odrębnym rozkazie personalnym. Natomiast ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości uposażenia zasadniczego odpowiada prawu, gdyż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji B. B. została mianowana na stanowisko równorzędne z zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby w Policji, co implikowało konieczność ustalenia uposażenia przysługującego tej policjantce na takim stanowisku. Niezależnie od podniesionych skargą zarzutów, Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli w granicach orzekania wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie dopatrzył się istotnych naruszeń, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi. Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem należało, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.