II OSK 60/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 368/09 w sprawie ze skargi Gminy Lubań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 20 marca 2009 r. nr XXIII/221/2009 w sprawie przystąpienia Gminy Lubań do Południowo – Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "POGRANICZE" oddala skargę kasacyjną. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały z dnia 20 marca 2009 r. Nr XXI 11/221/2009, w której Rada Gminy Lubań wyraziła zgodę na przystąpienie Gminy Lubań do Południowo- Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze", jako członka wspierającego, z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 30 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że według § 10 ust. 2 statutu stowarzyszenia, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały: "Stowarzyszenie może tworzyć spółki i fundacje oraz przystępować do już istniejących i korzystać z osiąganych dochodów z przeznaczeniem na działalność statutową". Jak argumentował Wojewoda, gmina, której działalność podlega nadzorowi prawnemu wojewody, będąc członkiem stowarzyszenia, wnosić będzie własne środki finansowe, które stanowią środki publiczne, zaś wydatkowanie owych środków podlega szczególnemu reżimowi gospodarowania. Wojewoda przywołał także § 10 ust. 1 statutu Stowarzyszenia, który stanowi, iż fundusze stowarzyszenia tworzy się m.in. ze składek członkowskich, z opłat pobieranych od członków stowarzyszenia za jego czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka stowarzyszenia, a stanowiących zwrot wyłożonych kosztów oraz z dotacji. Tym samym Gmina Lubań będzie wnosiła do stowarzyszenia środki publiczne, które mogą zostać wykorzystane do tworzenia lub przystępowania do fundacji. Tymczasem, gmina, jak dalej wywodził organ nadzoru, podlega przepisom ustawy o finansach publicznych podmiotowo art. 4 ust. 1 pkt 2 i przedmiotowo art. 5 ust. 1 pkt 1. Wszelkie środki jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi i zgodnie z art. 35 tej ustawy muszą być wydatkowane zgodnie z podstawami prawnymi wynikającymi z przepisów prawa, tzn. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych oraz, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W szczególności zaś z art. 30 ustawy o finansach publicznych wynika zakaz tworzenia ze środków publicznych fundacji, co oznacza niedopuszczalność tworzenia fundacji przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki sektora finansów publicznych. Skoro przekazanie przez gminę będącą podmiotem sektora finansów publicznych stowarzyszeniu środków publicznych w formie składek członkowskich, dotacji, mogą być następnie wykorzystane do tworzenia (przystępowania) do fundacji, to działanie takie stanowi obejście przepisu art. 30 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że wydatki Gminy Lubań związane z uczestniczeniem w stowarzyszeniu w charakterze członka wspierającego, choćby stanowiły wyłącznie składki członkowskie lub też wydatki związane z realizacją przez stowarzyszenie celów zleconych mu przez Gminę, nadal stanowią środki publiczne i w momencie ich przekazywania nie tracą tego przymiotu. Tym samym gmina zobligowana jest do przestrzegania w zakresie wydatkowania środków publicznych przepisów ustawy o finansach publicznych, które następnie – wbrew ustawowemu zakazowi – zostaną przekazane na tworzenie fundacji lub przystąpienie do fundacji. Wskazał też, iż zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 368/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Lubań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lubań z 20 marca 2009 r. nr XXIII/221./2009 w sprawie przystąpienia Gminy Lubań do Południowo-Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze", uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że Wojewoda Dolnośląski stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia tej Gminy w charakterze członka wspierającego do stowarzyszenia pod nazwą Południowo-Zachodnie Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze" uznał, że wymieniony akt podjęto z istotnym naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) bowiem w stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały statucie (w § 10 ust. 2) postanowiono, że: "Stowarzyszenie może tworzyć spółki i fundacje oraz przystępować do już istniejących i korzystać z osiąganych dochodów z przeznaczeniem na działalność statutową". Sąd wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Podkreśla się także, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Podjęcie rozstrzygnięcia wymaga stwierdzenia istniejącego rzeczywiście naruszenia prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się na hipotetycznym założeniu, że naruszenie prawa w przyszłości nastąpi. Tymczasem organ nadzoru zakwestionował fakt przystąpienia Gminy Lubań do stowarzyszenia tylko z uwagi na jeden zapis w statucie dotyczący możliwości tworzenia fundacji lub przystępowania stowarzyszenia do fundacji, wiążąc to bezpośrednio z brzmieniem art. 30 ustawy o finansach publicznych (zwanej dalej w skrócie także u.f.p.), formułującym jasny zakaz tworzenia fundacji ze środków publicznych. Z cytowanego przepisu wszakże nie wynika ani generalny zakaz tworzenia fundacji ani zakaz przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do stowarzyszeń, które możliwość zakładania fundacji lub przystąpienia do już istniejących przewidują. Według art. 172 ust. 1 Konstytucji RP – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma więc gwarantowane konstytucyjne prawo do zrzeszania się. Przy czym zważywszy na art. 172 ust. 3 zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa. W stosunku do gmin takim aktem jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, normująca zagadnienie zrzeszania się w rozdziale 9 o tytule - "Stowarzyszenie gmin". W art. 84 ust. 1 określone zostały w sposób bardzo szeroki cele, dla których gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, a są to – wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów. O celach tych jest mowa również w statucie stowarzyszenia "Pogranicze", czego organ nadzoru nie podważał. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć fundacje na mocy unormowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.), lecz nie wolno im tego czynić ze środków publicznych, o czym stanowi wprost art. 30 ustawy o finansach publicznych. Pojęcie środków publicznych zostało zdefiniowane w art. 5 tej ustawy i dotyczy środków finansowych, gdyż wymieniono tamże: 1) dochody publiczne; 2) przychody budżetów jednostek samorządu terytorialnego pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, b) z prywatyzacji majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów; 3) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. W ustawowej definicji środków publicznych nie mieszczą się wobec tego środki rzeczowe, zwłaszcza ta kategoria nie obejmuje praw majątkowych do nieruchomości oraz rzeczy ruchomych. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą przekazywać na rzecz ustanowionych fundacji lub już istniejących, środków finansowych, wymienionych w art. 5 u.f.p. lecz mogą wyposażyć fundację w prawa majątkowe do rzeczy ruchomych lub do nieruchomości, gdyż te nie mają charakteru środków publicznych, przywołał art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zgodnie z art. 13 ust. 2 nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny, ale na cele publiczne, określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873 ze zm.) jest mowa o fundacjach, których jedynym fundatorem jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 4 pkt 4). Zarzucone przez organ nadzoru naruszenie prawa nie dotyczy ustalenia, że Gmina Lubań przekazała, czy przekaże na rzecz fundacji środki mające charakter publicznych w rozumieniu art. 5 u.f.p. Organ nadzoru argumentował tylko, że w jego ocenie przystąpienie strony skarżącej do stowarzyszenia zmierza w istocie do obejścia art. 30 u.f.p. Z takim poglądem jednak nie można się zgodzić. Zapis § 10 ust. 2 statutu dotyczy stowarzyszenia posiadającego odrębną podmiotowość w sferze prawnej, nie precyzuje jakiego to rodzaju dochody i majątek stowarzyszenia mogłyby ewentualnie zostać przekazane w celu utworzenia fundacji, poza tym § 10 ust. 1 statutu obejmuje swym zakresem przedmiotowym szeroki katalog źródeł pozyskiwania funduszy, nie można zatem przesądzać, czy też domniemywać, że będą to środki publiczne Gminy Lubań jako członka wspierającego stowarzyszenia. W razie stwierdzenia, że wbrew zakazowi ustawowemu z art. 30 ustawy o finansach publicznych dojdzie do przekazania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz fundacji –właściwym organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej będzie regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych; tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577), w grę wchodzić będzie także odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114). W powyższym świetle brak było podstaw do przyjęcia, że przystąpienie skarżącej Gminy do stowarzyszenia pod nazwą "Południowo-Zachodnie Forum Samorządu Terytorialnego Pogranicze" było aktem nielegalnym. Z tego względu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Dolnośląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano stanowisko przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wywodzono nadto, że stanowisko Sądu co do stwierdzenia naruszenia prawa nie może być uznane za prawidłowe. W momencie badania legalności uchwały organ nie mógł stwierdzić, że środki zostały już przekazane, w tym na tworzenie przez Stowarzyszenie fundacji. Celem organu nadzoru jest zapobieganie naruszeniu prawa w postaci wydatkowania środków publicznych na utworzenie fundacji. Pozostawienie w obrocie prawnym uchwały umożliwi tworzenie przez Stowarzyszenie, którego członkami są gminy, fundacji, usankcjonują przekazanie środków publicznych. Nadzór regionalnej izby obrachunkowej jest czynnością, w trakcie wykonywania kontroli gospodarki finansowej i nie wyeliminuje z obrotu prawnego uchwały nr XXIII/221/2009 Rady Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 30 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który stanowi "Ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji". Przedmiotem postępowania nadzorczego była uchwala Rady Gminy Lubań z 20 marca 2009 r. Nr XXIII/221/2009, w której Rada Gminy Lubań wyraziła zgodę na przystąpienie Gminy Lubań do Południowo-Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze" jako członka wspierającego. Zakres regulacji uchwały nie dotyczył utworzenia fundacji, ani sposobu finansowania fundacji. Nie można zatem wywodzić naruszenia prawa w zakresie art. 30 powołanej ustawy o finansach publicznych. Odesłanie w uchwale do statutu stowarzyszenia, który w § 10 ust. 2 stanowi, że "Stowarzyszenie może tworzyć spółki i fundacje oraz przystępować do już istniejących i korzystać z osiąganych dochodów z przeznaczeniem na działalność statutową" nie daje podstaw do zarzucenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 30 powołanej ustawy o finansach publicznych, co uzasadniało jej nieważność. Uchwała, jak i Statut Stowarzyszenia nie zwierały regulacji, w razie utworzenia fundacji, finansowania ze środków publicznych. Ograniczona przedmiotowo uchwała o wyrażeniu zgody na przystąpienie Gminy Lubań do Południowo-Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze" nie naruszała art. 30 powołanej ustawy o finansach publicznych. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd opierając się na regułach przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wywiódł naruszenie przepisów prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym, co uzasadniało jego uchylenie. Z założenia możliwości naruszenia przepisów prawa przy wykonywaniu uchwały nie można wyprowadzić naruszenia przepisów prawa w uchwale i zastosować sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.