VI SA/Wa 832/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nakładającą na R. K. karę pieniężną w wysokości 3000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Do wydania zaskarżonej części decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego skontrolował pojazd marki [...] nr rej [...] należący do R. K., którym wykonywał on transport drogowy taksówką. Z protokołu kontroli wynika, że pojazd ten nie został zgłoszony do licencji. R. K. przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że posiada licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd [...]. Kontrolowany pojazd [...] nabył w 2006 r. jednak mimo zgłoszenia zmiany pojazdu do licencji do samej zmiany nie doszło, gdyż organ zażądał przedłożenia poprzedniej decyzji zmieniającej licencję, a R. K. tę decyzję zgubił i więcej się do organu nie zgłosił. W aktach znajduje się kopia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd [...] wydanej [...] maja 2003 r., ważnej do [...] maja 2053 r. a także kopia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zmianie tej licencji polegającej na wykreśleniu nr samochodu [...] i wpisaniu nr [...] oraz zmianie numeru nadwozia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej cytowana jako u.t.d.) oraz lp.1.3. załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. K. karę pieniężną 3000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że gdy chodzi o zmianę pojazdu wymienionego w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie jest zasadne dokonanie zmiany treści licencji, tylko wydanie nowej licencji. Zmiana pojazdu jest zmianą całokształtu uprawnienia. Wykonywanie przewozów taksówką pojazdem niewymienionym w licencji jest wykonywaniem transportu taksówką bez wymaganej licencji. Zmiana samochodu powoduje konieczność wystąpienia o nowe uprawnienie, a art. 14 u.t.d. nakładający obowiązek zgłaszania zmian danych zawartych w licencji dotyczy odmiennej sytuacji. Nie ma możliwości zgłoszenia nowego pojazdu do posiadanej licencji na wykonywanie transportu taksówką. Zmiana pojazdu powoduje obowiązek wystąpienia o nowe uprawnienie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K. Do odwołania dołączył decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o zmianie licencji nr [...] i skreśleniu nr pojazdu nr [...] oraz wpisaniu [...]. W odwołaniu wskazał, że posiada licencję ważną do 2053 r. i nie wiedział, że ważny jest wpis nowego numeru pojazdu, a kara jest za duża. Prowadzenie transportu innym pojazdem niż wymieniony w licencji jest wykonywaniem transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest wykonywaniem transportu bez licencji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na art.138 § 1 p.1 k.p.a. oraz art. 6, art. 8, art. 14 i art. 92 ust.1 u.t.d. uznając, iż kara pieniężna za wykonywanie transportu taksówką bez licencji została nałożona prawidłowo. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący R. K. wykonywał transport drogowy taksówką innym pojazdem, niż wpisany do licencji, co musiało skutkować uznaniem wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Organ stwierdził, że licencja na transport drogowy taksówką, z uwagi na fakt udzielania jej na określony obszar i pojazd, jest uprawnieniem o charakterze podmiotowo - przedmiotowym. Przedsiębiorca taksówkowy może wykonywać swoje uprawnienie wyłącznie pojazdem, na który prawo zostało przyznane, co w konsekwencji oznacza, że wykonując przewóz taksówką pojazdem niewpisanym do licencji przewoźnik wykracza poza zakres udzielonego uprawnienia i wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej prawem licencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K. Wskazał, że miał i ma nadal ważną licencję a nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że licencja na taksówkę nie jest uprawnieniem ogólnym, lecz tylko na określony pojazd. Strona zmieniając pojazd powinna wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowej licencji na nowy pojazd i dopiero z chwilą uzyskania nowego uprawnienia z nowym numerem może wykonywać przewozy taksowe nowym pojazdem. Wykonywanie przewozu pojazdem niewpisanym do licencji jest wykonywaniem go bez wymaganego uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (także rzeczy) jest działalnością wymagającą uzyskania licencji, zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm. – dalej określana jako u.s.d.g.). Szczegółowe zasady, na jakich wykonywana jest ta działalność oraz wymogi jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł realizować zarobkowy przewóz osób, określają przepisy cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.). Ogólną regułę w zakresie obowiązku uzyskania licencji na działalność w zakresie podjęcia i wykonywania transportu drogowego ustanawia art. 5 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie takiego transportu. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 i 2 u.t.d. określa warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby można mu było udzielić licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie licencji, tak jak odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie, następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego (art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.t.d.), a dane, które wypełniają treść tego rozstrzygnięcia określone zostały w art. 11 ust. 1 u.t.d. Wśród elementów kształtujących, zgodnie z tym przepisem, treść uprawnienia licencyjnego znajdują się numer ewidencyjny licencji, data jej udzielenia, wskazanie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, zakres transportu drogowego, oznaczenie obszaru przewozów i czas na jaki udzielona została licencja. Art. 6 ust. 4 u.t.d. stanowi, że licencja na taksówkę udzielana jest na określony pojazd i obszar. Wobec takiej treści art. 6 ust. 4 u.t.d. należy uznać, iż dane istotne dla identyfikacji pojazdu, którym wykonywany będzie przewóz taksówką, stanowią istotny element licencji. Zgodnie z art. 8 u.t.d. licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych (art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d.) oraz wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Jak wynika z powyższych uregulowań dane dotyczące pojazdów, które mają być objęte licencją, znane są organowi udzielającemu licencji i stanowią element licencji na transport drogowy taksówką. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Zmiana samochodu powinna więc spowodować wystąpienie z wnioskiem o zmianę licencji na wykonywanie transportu taksówką i wydanie decyzji o zmianie licencji (w części zawierającej dane identyfikujące pojazd). W niniejszej sprawie ustalony przez organy wydające decyzje stan faktyczny, stwierdzający brak wpisu w licencji numeru rejestracyjnego samochodu, którym skarżący wykonywał przewóz taksówką, nie był przez niego kwestionowany. Nie budzi wątpliwości, że w dniu [...] stycznia 2009 r. podczas kontroli skarżący okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną mu dnia [...] maja 2003 r. z terminem ważności do dnia [...] maja 2053 r., na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...]. Jest również niesporne, iż skarżący realizował w dniu kontroli uprawnienia z udzielonej mu licencji pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], a więc innym, niż ujawniony w posiadanej przez niego licencji. Niekwestionowane jest również, że skarżący wniosek o zmianę licencji złożył do właściwego organu dnia [...] lutego 2009 r. tj. po dacie kontroli i uzyskał żądaną zmianę licencji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. W ocenie Sądu, poczynione przez organ ustalenia zostały błędnie zakwalifikowane, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GITD, iż skarżący wskutek zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez ważnej licencji, skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu udzieloną z terminem ważności do [...] maja 2053 r. (czyli na 50 lat). Braku odnotowania w tak wydanej licencji zmiany numeru rejestracyjnego oraz numeru podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności nie można utożsamiać, jak to uczynił organ, z wykonywaniem tej działalności bez ważnej licencji, gdyż brak ten nie wpływa na byt prawny udzielonego zezwolenia, tylko dotyczy jego treści. Dokument ten, niezależnie od tego, że nie został zaktualizowany, stanowił prawomocną i ważną decyzję wydaną osobie, która tą decyzją się posłużyła. Udzielona przedsiębiorcy i okazana kontrolującym licencja funkcjonowała w obrocie prawnym, choć w swej treści nie uwzględniała zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, co stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. Niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 u.t.d. zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. sankcjonowane jest możliwością cofnięcia licencji. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym, że określenie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o ważności licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd. Pojazd, którym wykonywany ma być transport taksówką wraz z przynależnym mu numerem rejestracyjnym i podwozia jest elementem licencji i dlatego nowy pojazd podlega obowiązkowi zgłoszenia przez przedsiębiorcę na podstawie art. 14 ust. 2 u.t.d. właściwemu organowi z wnioskiem o zmianę licencji. W przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wpisany do licencji uzasadnione jest przyjęcie, że przedsiębiorca taksówkowy prowadzi działalność niezgodnie z warunkami licencji, nie jest to jednak wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji. Brak aktualizacji danych zawartych w licencji dotyczących nowego pojazdu nie oznacza braku licencji, a niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi wniosku o zmianę treści licencji nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. I OSK 172/06, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 2010/06, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. II GSK 27/08, niepubl., wyrok NSA oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 30/08, niepubl., wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r. II GSK 98/08, niepubl.). Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji danych zawartych w licencji. Zważywszy powyższe uznać należy, że organ wadliwie zakwalifikował prawidłowo ustalony stan faktyczny, jako wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji i wadliwie zastosował lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nakładając karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, co stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wywody powyższe oraz okoliczność, że cofnięcie licencji w wyniku uchybień wymienionych w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., zgodnie z art. 90 u.t.d., może nastąpić po wezwaniu przedsiębiorcy do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Organ będzie miał na względzie, że w sprawie niniejszej uchybienie zostało już usunięte bez wezwania. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.