II SA/Ol 740/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D.Z.Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku – zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. D. i Z.S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego "[...]", w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Ol 34/08) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie do rozpoznania wniosku D. i Z.Ś. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania administracyjnego D.Ś., po zapoznaniu się w dniu 14 kwietnia 2009 r. z aktami sprawy, pismem z tego samego dnia poinformowała organ pierwszej instancji, że z uwagi na obszerny materiał dowodowy, w terminie 14 dni zajmie pisemne stanowisko w sprawie. W tym samym dniu strona złożyła również wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., do czasu przedstawienia nowej dokumentacji inwentaryzacji powykonawczej wraz z ekspertyzą techniczną, argumentując, że dopiero w marcu 2009 r. podjęła wiadomość o błędnie sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej. Dokumentacja załączona do wniosku jest sprzeczna z istniejącym na działce stanem faktycznym. Sporny budynek osadzony jest bowiem na bloczkach betonowych, a nie na fundamencie. Strona podjęła kroki w celu wykonania inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej oddających rzeczywisty stan tego obiektu. Powyższe stanowi o ważnym interesie strony w rozumieniu art. 98 § 1 K.p.a. Również 14 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. wydał decyzję odmawiającą D. i Z.Ś. wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wywiódł, że budowa budynku rekreacyjnego strony nie została zakończona w okresie 31 grudnia 1994 r. - 11 lipca 1998 r., co uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ wskazał ponadto, że z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. akt II SAB/Ol 34/08) z dnia 8 stycznia 2009 r. oraz dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zobowiązany był do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r., na postawie art. 98 § 1 oraz art. 123 K.p.a., odmówił D.Ś. zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie w pierwszej instancji. W tym samym dniu strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Skoro w dniu 14 kwietnia 2009 r. została wydana decyzja administracyjna, to podstawowa przesłanka z art. 98 § 1 K.p.a. nie została spełniona. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że inwentaryzacja powykonawcza i ekspertyza techniczna nie podlegały ocenie w postępowaniu głównym, a wydane rozstrzygnięcie nie było oparte na ich treści. W złożonym zażaleniu D.Ś. zarzuciła, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez ten organ. Zakwestionowała ponadto datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i podała, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. zapoznała się z aktami sprawy, w których nie było projektu decyzji. Ponadto decyzję tę nadano w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 15 kwietnia 2009 r. Zatem, zdaniem żalącej się, organ wydał decyzję w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, aby zniweczyć podstawę zawieszenia. Wywiodła, że pod pojęciem "wydania decyzji administracyjnej" w doktrynie i orzecznictwie rozumie się doręczenie decyzji stronie. Błędnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że jest to dzień opatrzenia projektu decyzji podpisem organu. Dodatkowo podniosła, że skoro zdaniem organu pierwszej instancji jej wniosek został złożony po wydaniu decyzji, to nie powinien go rozpatrywać, lecz pozostawić do rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji. Za niezrozumiały żaląca się uznała argument, że inwentaryzacja powykonawcza nie była przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, w związku z czym nie mogła stanowić podstawy zawieszenia tego postępowania. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiedziono, że na mocy art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ pierwszej instancji zobowiązany był zakończyć sprawę z wniosku skarżących do dnia 15 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/OI 34/08, zobowiązał bowiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do rozpoznania wniosku D. i Z.Ś. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 16 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu 14 kwietnia 2009 r. decyzję, wypełnił tym samym dyspozycję zawartą w powyższym wyroku. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania spowodowałoby, że organ nie wykonałby wyroku, co skutkowałoby zastosowaniem przez Sąd instytucji przewidzianej w art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że pozostałe zarzuty nie zostaną rozpatrzone w tym postępowaniu. W złożonej skardze D. i Z.Ś. podnieśli, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane zostało po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, pomimo terminowego złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Nie zgodzili się z argumentacją, że treść wyroku nakazującego załatwienie sprawy w określonym terminie mogła stanowić podstawę do odmowy zawieszenia postępowania na wniosek strony. Zarzucili, że nie oceniono podniesionych we wniosku argumentów przemawiających za zawieszenie postępowania. Zaznaczyli też, że wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Stwierdzili ponadto, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego, skoro zakończyło się postępowanie przed organem pierwszej instancji, to nie było już możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ zauważył, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku w dacie jego wpływu do organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zakażone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o odmowie zawieszenia na wniosek strony postępowania w sprawie wszczętej z wniosku strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została od łącznego zaistnienia następujących przesłanek: postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony, postępowanie to jest w toku, z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania, a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że w przypadku gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest obowiązany zawiesić postępowanie. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. W sytuacji gdy brak jest sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania w ocenie organu nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a ustanowienie wymienionych w tym przepisie przesłanek byłoby zbędne (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 585). Oceniając natomiast czy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu organ powinien rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie interesowi społecznemu powinno być aktualne i rzeczywiste. W przypadku uznania, że zawieszenie postępowania zagraża tak pojętemu interesowi społecznemu, organ ma obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek o zawieszenie postępowania strona osobiście złożyła w dniu 14 kwietnia 2009 r. w siedzibie organu pierwszej instancji. W tym dniu D.Ś. zapoznawała się bowiem w trybie art. 10 § 1 K.p.a. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i złożyła pismo informujące, że zajmie stanowisko w sprawie w terminie 14 dni, z uwagi na obszerność materiału dowodowego. We wniosku o zawieszenie postępowania wywiodła, że podjęła działania w celu uzyskania nowych dowodów istotnych dla sprawy, tj. inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej. Wprawdzie dokumenty takie strona załączyła już do wniosku wszczynającego postępowanie główne, lecz w ocenie strony nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji tego samego dnia wydał jednak decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji, nie rozstrzygając wcześniej wniosku strony o zawieszenie toczącego się postępowania. Wniosek ten został rozpatrzony dopiero postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. W przedstawionych okolicznościach faktycznych organy obu instancji uznały, że nie została spełniona jedna z wymienionych wyżej przesłanek z art. 98 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie administracyjne w sprawie nie było już w toku wobec wydania decyzji w dniu 14 kwietnia 2009 r., co stanowiło podstawę do odmowy zawieszenia postępowania. Powyższego stanowiska nie można zaakceptować. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, bez uprzedniego załatwienia sprawy z wniosku strony o zawieszenie tego postępowania, który wpłynął do organu przed wydaniem decyzji. Wbrew przekonaniu organów obu instancji z akt administracyjnych nie wynika bezspornie, że wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął do organu już po wydaniu decyzji. Wobec czego nie można mówić o braku przesłanki z art. 98 § 1 K.p.a., tj. o braku toczącego się postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było więc rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania przed rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zasadą postępowania administracyjnego jest, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są również do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasady te nie były respektowane. Skoro bowiem w dniu 14 kwietnia 2009 r. strona, w terminie wyznaczonym przez organ administracji prowadzący postępowanie, zapoznaje się z aktami sprawy i informuje ten organ, że ze swojego uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie, przewidzianego w art. 10 § 1 K.p.a., skorzysta w terminie do 14 dni od daty zapoznania się z aktami sprawy oraz wnosi jednocześnie o zawieszenie postępowania z przyczyn, które uznaje za istotne, to wydanie w tym samym dniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie narusza wskazane wyżej naczelne zasady postępowania administracyjnego. Należy ponadto zaznaczyć, że sprawa z wniosku o zawieszenie postępowania nie jest kwestią, do której organ administracji może odnieść się w swojej decyzji i wobec tego nie stanowi ona przeszkody do wydania decyzji, jak np. wniosek dowodowy strony dotyczący okoliczności już wyjaśnionej w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności tego żądania - musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Stronie przysługuje także prawo zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, w tym także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia żądania zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1405/05, LEX nr 275467 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konieczność zachowania wyznaczonego wyrokiem Sądu terminu do załatwienia sprawy, nie może być argumentem przemawiającym za naruszeniem prawa strony do rozpoznania jej wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego oraz obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wprawdzie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Należy jednak wyjaśnić, że przede wszystkim sąd administracyjny nie wszczyna takiego postępowania z urzędu, lecz niezbędne jest wniesienie skargi przez stronę. Warunkiem natomiast dopuszczalności wniesienia skargi, o której mowa w cytowanym przepisie, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja wezwania ma przyczynić się do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu. Dopiero jeśli organ nie zastosuje się do wezwania, zaistnieje przesłanka do wniesienia skargi i zastosowania środków przewidzianych w art. 154 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, str. 394). Ponadto, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 328). Poza tym nie można skutecznie postawić organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy po wyroku sądu administracyjnego organ ten prowadził postępowanie wyjaśniające, w konsekwencji którego musiał również zagwarantować stronom postępowania rzeczywistą możliwość realizacji ich uprawnień przewidzianych m.in. w art. 10 § 1, art. 79 czy art. 92 K.p.a., bądź też wnioski procesowe stron tego postępowania obligowały organ do wydania aktów prawnych, które zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. mogły być przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji, co w konsekwencji skutkowało koniecznością wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do art. 36 K.p.a. Na marginesie tylko należy zauważyć, że organizacja pracy organu administracji oraz urzędu go wspomagającego nie może odbijać się ujemnie na realizacji ustawowych obowiązków organu. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe rozważania Sądu, oceni występowanie w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 98 § 1 K.p.a. i wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. Uznając, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.