II OSK 1609/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 25/08 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. G. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 25/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 42 ust. 1 pkt 2-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na wniosek E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. [...], stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył E. G., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 104 k.c. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz ograniczenie się do niestarannego wskazania braków w treści decyzji z dnia 2001 r., które zdaniem organu mają charakter "obligatoryjny". W ocenie skarżącego, Kolegium nie wykazało dlaczego braki decyzji o warunkach zabudowy obrażają porządek prawny. Według skarżącego oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zawierała wystarczająco dużo informacji, zakazów i nakazów aby zaprojektować dom jednorodzinny w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdził, że wbrew postanowieniom art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierała ona wskazanych w tym przepisie obligatoryjnych elementów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo ustaleń i zapisów, obowiązującego w dacie orzekania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi K., gmina Grodzisk Mazowiecki, Burmistrz Gminy Grodzisk Mazowiecki określając w decyzji z dnia 11 lipca 2001 r. warunki wynikające z planu zagospodarowania terenu wskazał jedynie na konieczność zachowania min. 80% ekologicznie czynnej powierzchni działki, wolnej od zainwestowania kubaturowego. W decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nie określono pozostałych warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, a także warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych. Wskazana decyzja nie określała także warunków obsługi inwestycji w zakresie komunikacji. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium zasadnie uznało, iż treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki nie odpowiada wymogom art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie określała linii rozgraniczających teren inwestycji. Tym samym, Sąd pierwszej instancji, uznał za błędny pogląd skarżącego, że brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wskazanych elementów nie stanowi jej istotnej wady. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest również zasadny zarzut podnoszony przez skarżącego wywarcia przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieodwracalnych skutków prawnych, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał, że nieodwracalne skutki w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. muszą zaistnieć w sferze prawnej, a nie w stanie faktycznym. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut skarżącego dotyczący braku wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2230/06, którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sygn. akt [...] (utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odmawiającą zawieszenia postępowania) podnosząc, że wbrew obowiązującym przepisom – zaskarżoną decyzją Kolegium rozstrzygnęło nie tylko sprawę oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] lipca 2001 r., ale również wniosek skarżącego w sprawie zawieszenia postępowania, odmawiając przy tym jego uznania za zasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący E. G., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 134 § 1, art. 135, art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności bez sprawdzenia czy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wskazuje także na naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie podstawy prawnej i niewyjaśnienie uznania za nieuzasadniony zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7, 77, 80 i 107, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i z naruszeniem przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polega, zdaniem skarżącego, na błędnej wykładni art. 46 § 1 k.c., przez to, że "Sąd przemilczał tzw. zasadę «związania», doniosłą prawnie przez to, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem prejudycjalnym władczego aktu administracyjnego, definiującego zakres wykonywania prawa własności, poprzez związywanie fizycznych elementów (składników budynku) – w wykonaniu pozwolenia na budowę, rozumianego jako aktu przymusowego współdziałania «inwestora» z władzą publiczną". Następnie skarżący wskazuje na niezastosowanie w sprawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Co prawda decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] lipca 2001 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji (1/2 "bliźniaka" i przyłącza energetycznego) niewątpliwie narusza prawo, nie zawierając wprost wszystkich elementów wymaganych art. 42 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale to jeszcze samo przez się nie oznacza, że decyzja ta rażąco narusza prawo jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego aby można było ją zakwestionować w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Proste porównanie treści przedmiotowej decyzji z wymaganiami art. 42 ust. 1 ww. ustawy, a do tego w istocie ograniczył się w niniejszej sprawie zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji, może bowiem prowadzić do błędnych wniosków. Innymi słowy nie można zasadnie twierdzić, że jeżeli w przedmiotowej decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym, nie zostały expressis verbis wskazane wyliczone tam wymagania (warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi komunikacyjnej, linii rozgraniczającej teren inwestycji) to zawsze, bez żadnych wyjątków, rażąco narusza prawo, skutkując jej nieważnością. Może być bowiem i tak, że określone wymagania wynikają z treści decyzji, analizowanej w jej całokształcie. Jeżeli tak to podzielić trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 42 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie tych przepisów. Takie ich rozumienie spowodowało, że Sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku nad ustaleniami organu administracji w tej mierze, nie poddając ich stosownej ocenie, a jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie uznać należy także za uzasadniony. Dla oceny zastosowania w sprawie nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji konieczne jest wcześniejsze wyjaśnienie czy brak w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych wynikał z tego, że ograniczeń stąd wynikających w sprawie nie było, czy też były i nie zostały w decyzji zamieszczone. Jeżeli bowiem okazałoby się, że ograniczeń powyższych nie było to niezamieszczenie w decyzji stosownej adnotacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podobnych wyjaśnień i ocen wymagają też pozostałe kwestie (ewentualne szczególne warunki obsługi w zakresie komunikacji dla niewielkiego przecież budynku mieszkalnego czy linie rozgraniczające dla budynku typu bliźniaczego). Co do zaś okresu ważności decyzji to trzeba zauważyć, że znajduje się on w kwestionowanej decyzji, tyle że nie w formie wyodrębnionego punktu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.