II OSK 802/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1167/09 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną lI OSK 802/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 roku (znak [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 25 sierpnia 1990 r. na wniosek M. M.-B. wszczęto postępowanie w sprawie rozbiórki wzniesionego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na dz. nr [...] w K.. Wójt Gminy Liszki decyzją z dnia [...] września 1998 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego dobudowanego przez R. R., podając w uzasadnieniu decyzji, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wykazało, iż istnieje możliwość doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, przedmiotowy budynek został wybudowany w granicy działki M. M.-B.; posiada dach o kącie nachylenia około 50 - 60 stopni skierowanym na sąsiednią nieruchomość. Zgodnie natomiast z § 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli takie usytuowanie nie utrudni prawidłowej zabudowy sąsiedniej działki. Budynek powinien mieć w granicy ścianę z materiałów niepalnych, bez otworów okiennych i drzwiowych, dach o pokryciu z materiałów niepalnych, wody opadowe z dachu nie mogą być odprowadzane na teren sąsiedniej nieruchomości. Z wyjaśnienia Min. Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, jakie znajduje się w aktach sprawy wynika, że ww. przepisy nie wymagają, aby nachylenie połaci było skierowane na działkę inwestora. R. R. dostarczył do akt opracowanie wykazujące możliwość lokalizacji lub dobudowy budynku gospodarczego na sąsiedniej działce do przedmiotowego obiektu oraz opinię techniczną stwierdzającą, że budynek ten jest wybudowany prawidłowo, w dobrym stanie technicznym, nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków użytkowych sąsiedniej nieruchomości. Z powyższego wynikało, zdaniem organu I instancji, że nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U., Nr 38, poz. 229) uzasadniające rozbiórkę ww. obiektu, ponieważ budynek zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę oraz nie powoduje zagrożenia ludzi i mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków środowiskowych i użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (stosownie do art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane) toczy się postępowanie o doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w szczególności w zakresie wykonania niezbędnych zabezpieczeń warunków użytkowych sąsiedniej nieruchomości oraz warunków uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. M.-B. powołując się m. in. na wyrok NSA z 28 lutego 1995 r. (sygn. akt SA/Kr 1223/95), który odrzucając skargę R. R. stwierdził jednocześnie, że decyzja z 31 stycznia 1978 r. o pozwoleniu na budowę dotyczy jedynie zezwolenia na wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie przedmiotowego budynku gospodarczego. Wojewoda Krakowski decyzją z [...] grudnia 1998 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Liszki. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie decyzję tę uchylił wyrokiem z dnia 23 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 223/99. Kolejna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] września 2006 r. (znak [...]) została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. II SA/Kr 69/07 z dnia 17 marca 2008r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd potwierdził jako prawidłowe stanowisko organu, iż do sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek skarżącej M. M.-B. na skutek żądania rozbiórki obiektu budowlanego - budynku gospodarczego wybudowanego przez skarżącego R. R. na działce nr [...] w K., w granicy działki [...] ma zastosowanie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. ustawa – Prawo budowlane, a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wobec niebudzącej wątpliwości i niespornej okoliczności wybudowania spornego budynku przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a w czasie obowiązywania ustawy z 1974 r. należało stosować przepis art. 37 ustawy z 1974 r. Stanowi on materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Przepis ten stanowi "Obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy uznając, że nie zachodzi żadna z przesłanek nakazania rozbiórki, w rezultacie wydając decyzję odmawiającą wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu wzniesionego przez skarżącego, wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem powyższego przepisu oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania powyższej normy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ uzyskał pismo Wójta Gminy Liszki z [...] października 2005 r. (znak [...]), z którego wynika, że Urząd Gminy nie jest w posiadaniu uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki. Na uzyskaniu powyższej informacji organ poprzestał, jeżeli chodzi o prowadzenie postępowania dowodowego niezbędnego do ustalenia treści obowiązującego w dacie budowy spornego obiektu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że taki sposób przeprowadzenia postępowania naruszył wyżej wskazane przepisy k.p.a., statuujące podstawowe zasady jego prowadzenia. Okoliczność, iż plan ten nie był na chwilę wydania zaskarżonej decyzji dostępny w Urzędzie Gminy nie oznacza jeszcze, że plan ten nie istnieje. Należało, zatem wyczerpać wszelkie możliwości i środki dowodowe celem jego uzyskania, względnie uzyskania jego uwierzytelnionych kopii, w stosownych organach i jednostkach, a także w oparciu o możliwe do uzyskania akta administracyjne. Konsekwencją powyższego uchybienia było przyjęcie przez organ stanowiska, iż w przypadku braku możliwości ustalenia zgodności inwestycji z planem obowiązującym w dacie budowy obiektu, bada się jego zgodność z planem "najbliższym, jaki obowiązywał później". Takie stanowisko, jak i użycie nieprecyzyjnego określenia: "plan najbliższy, jaki obowiązywał później" jest błędne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe i przedwczesne było także stanowisko organu w kwestii braku zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Zbadanie i stwierdzenie, czy przesłanka nakazania rozbiórki przewidziana w tym przepisie istnieje, czy też nie należy do organów prowadzących postępowanie w sprawie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające do przyjęcia, że naruszenie to automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bądź powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób niepełny, w znikomym zakresie i nie może stanowić podstawy do wykluczenia tej przesłanki, w szczególności, jeżeli chodzi o niedopuszczalność pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, tj. na działce stanowiącej własność skarżącej. Nie może być uznane za wystarczające oparcie się na treści pisma Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 7 marca 1998 r., ponieważ zawiera ono jedynie niedokładne i niepełne przytoczenie treści przepisu § 13 rozporządzenia Min. Adm. Gosp. Teren. i Ochr. Śr. Z 23 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten dotyczył sytuowania budynków, miał więc zastosowanie do etapu projektowania, ponadto zawierał (m.in.) warunek zgodności sytuowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jego treść nie mogła zatem stanowić żadnego dowodu na okoliczność braku przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nie mogła także stanowić argumentu o zgodności posadowienia spornego budynku z przepisami technicznymi, z uwagi na brak ustalenia przez organ treści obowiązującego w dacie budowy planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy opinie dotyczące spornego budynku, nie zawierały danych, na podstawie których można by wykluczyć istnienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, ponadto zostały sporządzone na kilkanaście lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji i na zlecenie skarżącego, co stanowi o konieczności przeprowadzenia aktualnego dowodu w tym zakresie przez organ prowadzący to postępowanie. W dalszej kolejności w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że brakiem decyzji było także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ ustalając fakt wzniesienia spornego budynku bez pozwolenia, nie odniósł się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zgromadzonych w toku długotrwałego postępowania. W szczególności organ pominął treść znajdujących się w aktach kserokopii wpisów w dzienniku budowy, oraz opisu technicznego do projektu budynku mieszkalnego z daty: styczeń 1978 r., oraz nie odniósł się do twierdzeń skarżącego o zgodnym z pozwoleniem na budowę wzniesieniem spornego obiektu. Brak ten stanowił istotną wadę uzasadnienia ponieważ organy obowiązane były do ustosunkowania się do twierdzeń i przedłożonych przez strony dowodów, jeżeli same strony uważają te twierdzenia lub dowody za istotne w sprawie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozpatrując po raz kolejny sprawę uznał, że wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego wyrok jest wiążący tak dla organu II jak i dla organu I instancji, naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są tego rodzaju, że dla ich wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. Polecił także, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji: 1. zbadał, czy w sprawie spełnione są przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.; 2. uzyskał odpis uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu Krakowskiego nr 62/74. W tym celu organ winien zwrócić się do odpowiednich archiwów oraz urzędów administracji budowlanej i geodezyjnej, o nadesłanie informacji o zapisach ww. planu odnośnie do obszaru, na którym zrealizowana została przedmiotowa inwestycja; 3. ocenił przedmiotową inwestycję pod kątem zgodności z zabudową przewidzianą dla terenu inwestycji w tymże planie; 4. zbadał, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia; 5. zbadał, czy obiekt prowadzi do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a w szczególności na działce stanowiącej własność skarżącej. W tym celu uznał za konieczne przeprowadzenie oględzin na miejscu inwestycji, a w razie istniejących wątpliwości przeprowadzenie dowodu z odpowiedniej ekspertyzy biegłego na okoliczność, jak przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie; 6. po przeprowadzeniu ww. dowodów i wyjaśnieniu wskazanych okoliczności organ I instancji winien odnieść się do całokształtu zebranego do tej pory materiału dowodowego, w tym w szczególności do znajdujących się w aktach kserokopii wpisów w dzienniku budowy oraz opisu technicznego do projektu budynku mieszkalnego z daty: styczeń 1978 r., a także twierdzeń skarżącego o zgodnym z pozwoleniem na budowę wzniesieniem spornego obiektu. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. R. domagając się jej uchylenia w całości. Zarzucił: • rażące naruszenie powołanych w rubrum i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa administracyjnego i ustalonej jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych; • rażące naruszenie nakazów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 22 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 223/99, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17.III.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 69/07, to jest naruszenie postanowień art. 107 k.p.a. i w konsekwencji art. 153 ustawy p.p.s.a.; • naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, a w szczególności rażąco art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77 oraz postanowień zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie z 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 69/07; • rażące naruszenie normy art. 138 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ I instancji miałby w całości lub w znacznej części ponownie wyjaśnić okoliczności ustalone i zapisane w dokumentach rozpraw administracyjnych znajdujących się w aktach sprawy, do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Bezspornym jest, że sąd w wyroku z 17 marca 2008 r., sygn. akt SA/Kr 69/07 nie uznał za konieczne uchylenie decyzji Wójta Gminy Liszki, a zakwestionował i to tylko we wskazanej części uzasadnienia decyzji organu II instancji, co do uzyskania planu zagospodarowania przestrzennego i oceny wpływu części gospodarczej budynku przeznaczonej na sprzęt znajdującej się w granicy na otaczające środowisko; • brak podstaw do przyjęcia, że M. M.-B. posiadała i posiada w tej sprawie prawo do skargi, podczas gdy budynek mieszkalny wraz z częścią gospodarczą powstał w latach 1978 - 1990, a właścicielem działki [...] (sąsiedniej) nie była M. M.-B. lecz inny właściciel, który jak wynika z akt sprawy nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do realizacji budowy w granicy. Skarżący zarzucił, iż rażącym naruszeniem prawa przez organ II instancji było uchylenie decyzji organu I instancji, która przeszła przez kontrolę sądową dwukrotnie (wyrok NSA z 23 października 2002 r. i wyrok WSA z 17 marca 2008 r.). Decyzja została wydana wbrew tym wyrokom, które bynajmniej nie sugerowały uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym służącym za podstawę do wydania decyzji a nadto, że organ pominął bezsporną okoliczność, iż zarówno plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu Krakowskiego nr 62/74 i plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. zatwierdzony uchwałą XVI/129/92 Rady Gminy Liszki z 10 kwietnia 1992 r. to dwa następujące po sobie plany zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., dotyczące okresu realizacji przedmiotowej budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2009 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, wskazując na fakt długotrwałego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wielość decyzji wydanych w jej przedmiocie, wyjaśnił, że obecny wątek sprawy został zapoczątkowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 1998 r., sygn. SAB 64/95, w którym sąd rozpoznając sprawę o bezczynność nakazał wydanie aktu w sprawie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Efektem tego postępowania było wydanie decyzji Wójta Gminy Liszki z [...] września 1998 r. o odmowie rozbiórki tego budynku i kolejne, omówione w decyzji organu II instancji rozstrzygnięcia. Jak dalej podniósł Sąd meriti, dla dalszego toku tego wątku sprawy – czyli rozbiórki budynku gospodarczego istotne znaczenia mają dwa wyroki: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 223/99) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 69/07). Pierwszy z nich, uchylający decyzję Wojewody Krakowskiego z [...] grudnia 1998 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 1998 r. zakwestionował tę decyzję z uwagi na treść art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu meriti, organ II instancji stwierdzając, iż R. R. legitymował się pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego zmienił swoje poprzednie stanowisko, ale w żaden sposób tej zmiany nie uzasadnił powołując się na konkretne dowody. Natomiast w drugim z wyroków uchylającym decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] września 2006 r., w którym co prawda uchylono decyzję Wójta Gminy Liszki z [...] września 1998 r. co do podstawy prawnej, ale utrzymano ją w mocy co do zasady – czyli odmowy rozbiórki budynku gospodarczego, sąd stwierdzając, iż kontrolując w szczególności czynności i decyzje podjęte po wyroku z 23 października 2002 r. i odnosząc się do wyników przeprowadzonego po wyroku postępowania nakazał zbadać szereg okoliczności – jak treść planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Liszki nr [...] – "wyczerpać wszelkie możliwości i środki dowodowe celem jego uzyskania, względnie uzyskania jego uwierzytelnionych kopii, w stosownych organach i jednostkach, a także w oparciu o posiadane lub możliwe do uzyskania akta administracyjne". Sąd nakazał również przeprowadzenie postępowania celem zbadania i stwierdzenia czy istnieje przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu wówczas orzekającego materiał w aktach w tej kwestii został zebrany w znikomym zakresie i musi być nie tylko uzupełniony ale zaktualizowany, gdyż znajdujące się w aktach sprawy opinie zostały wydane kilkanaście lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji i na zlecenie skarżącego, co powoduje konieczność przeprowadzenia nowego, aktualnego dowodu w tym zakresie. Sąd nakazał również organowi skorygować swoje uzasadnienie poprzez odwołanie się do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego (m. in. chodzi tu o treść wpisów w dzienniku budowy oraz opis techniczny do projektu budynku mieszkalnego ze stycznia 1978 r., a także twierdzenia skarżącego o zgodnym z pozwoleniem na budowę wzniesieniem spornego obiektu). Jedynie ten ostatni nakaz mógłby zostać przez organ II instancji wykonany samodzielnie. Dwa poprzednie wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co sprawiało, iż nie można było przeprowadzić tych dowodów w trybie art. 136 k.p.a., a zatem organ II instancji postąpił prawidłowo przekazując sprawę organowi I instancji, co łączyło się z koniecznością uchylenia decyzji z [...] września 1998 r. Wójta Gminy Liszki. W tej sytuacji Sąd I instancji zarzuty skargi uznał za niezasadne. To, iż Sąd w wyroku z 2002 r. nie nakazał uchylenia decyzji organu I instancji, ale pozostawił decyzję w tej kwestii organowi II instancji, nie oznacza, iż decyzja ta przeszła przez kontrolę sądową i nie może już być wzruszona. Byłoby tak tylko w sytuacji, gdyby decyzja organu II instancji została utrzymana w mocy przez Sąd, a skarga oddalona. Zdaniem Sądu wyrok z 2008 r. tylko konkretyzował wątpliwości, o których mowa w poprzednim wyroku. Skoro bowiem organ nie przeprowadził postępowania w trybie art. 136 k.p.a. i w dalszym ciągu bardzo istotne kwestie pozostały niewyjaśnione, należało uchylić obydwie decyzje, nie pozostawiając po raz kolejny losów sprawy wyłącznie w rękach organu II instancji. Podnoszony przez skarżącego zarzut niebrania udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) jeszcze bardziej uzasadnia konieczność jego powtórzenia. Jednocześnie nawiązując do wstępnych rozważań uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę organowi administracji, iż mimo różnorodnych decyzji organów i wyroków, jak wynika z akt sprawy w obiegu są w dalszym ciągu dwie decyzje związane z wątkiem legalizacji przedmiotowego budynku. Chodzi tu o decyzję Urzędu Wojewódzkiego z [...] stycznia 1994 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy Liszki z [...] października 1993 r., a także o decyzję Wojewody Krakowskiego z [...] grudnia 1998 r., uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy Liszki z [...] września 1998 r. w sprawie wykonania odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku gospodarczego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył R. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających wskazanych przez skarżącego, a dotyczących wznoszenia budowy zgodnie z pozwoleniem z dnia 31 stycznia 1978 roku, to jest projektem budynku mieszkalno - gospodarczego i planem zagospodarowania działki stanowiącym integralną część zezwolenia oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. dotyczących zakresu uzupełnienia postępowania przez organ II instancji, a także naruszeniem zasad postępowania przez organ określonych w normach art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało naruszenie normy art. 153 ustawy p.p.s.a. Jak wskazał kasator, powyższe uchybienia spowodowane zostały nie wykonaniem nakazów zawartych w wyrokach sądowych z 17 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 69/07 oraz wyroku z dnia 22 października 2002 r., sygn. II SA/Kr 223/99 przez organ II instancji, a obecnie nie wykonanie tych nakazów przez organ nadzoru budowlanego II Instancji, co w konsekwencji spowodowało, że Wójt Gminy Liszki ma oceniać i uzupełniać decyzję organu wojewódzkiego, który wydał zgodę na budowę w 1978 roku. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 37 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, poprzez wskazywanie, że jakoby skarżący dokonał samowoli budowlanej, podczas gdy jest bezsporne, że legitymował się i legitymuje ostateczną decyzją z 31 stycznia 1978 roku co do legalności budowy. Wskazując na powyższe pełnomocnik R. R. wnosił uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. M. M.-B. odniosła się do zarzutów i twierdzeń podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Katalog przyczyn nieważności postępowania jest zamknięty. Przyczyny te muszą dotyczyć postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Dlatego też zarzut skarżącego, że zaszła nieważność postępowania sądowego, bo decyzję inicjującą postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej wydał organ nie posiadający uprawnień nadzoru budowlanego jest chybiony. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009r. I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010/I/1) wskazał, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jest jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny i nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej. Z tych też względów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 § 2 i 136 oraz art. 6,7,8,10,12,35,75,77 i 107 kpa nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do tych zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok, był związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 69/07. Trafnie więc wskazano w zaskarżonym wyroku na konsekwencje tego orzeczenia dla orzeczeń wydawanych po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynności były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie dlaczego stosowania tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążącej na organie administracyjnym i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu pierwotnego wyroku. Zatem Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku, tzn. czy organ administracyjny przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Wójta Gminy Liszki dnia [...] września 1998r. nie stanowiło naruszenia prawa (art. 153 p.p.s.a.), gdyż zachodziły okoliczności wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji), zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz sposób postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów w różnym stopniu. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r. V SA 721/92 ONSA 1992, 3-4/95). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartym w odwołaniu (granicami odwołania). Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. Jak już wcześniej podkreślono organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organu II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju – takie, które organ odwoławczy może usunąć i przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest konieczne albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty podane w motywach decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2009r. uzasadniały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastosowanie art. 138 k.p.a. uzasadniają wady jakich dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi wniesionej przez R. R. na kasacyjną decyzję organu odwoławczego należy uznać za zasadne. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.