III SA/Lu 283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Skarżący, będący emerytowanym funkcjonariuszem Policji, pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. złożył do Komendanta Powiatowego w H. wniosek o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres 2006 – 2008, a wobec odmowy przyznania mu tego świadczenia, zawartej w piśmie Komendanta Powiatowego w H. z dnia 23 grudnia 2008 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. III SA/Lu 38/09 odrzucił skargę w tej sprawie i wyjaśnił, że była ona przedwczesna, ponieważ skarżący nie wyczerpał toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał wówczas, że stanowisko organu w sprawie wniosku powinno zostać wyrażone w formie decyzji, bowiem tryb takiego załatwienia sprawy wynika z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 919 ze zm.). Tym samym od decyzji takiej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego nad organem, który wydał decyzję w I instancji, zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący zanim skorzysta z możliwości wniesienia skargi do sądu, musi wykorzystać przysługujący mu środek odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego - w postaci odwołania wniesionego za pośrednictwem organu I instancji. Jednocześnie sąd wskazał, że termin do wniesienia odwołania od decyzji już upłynął, co spowoduje konieczność jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy weźmie jednak wówczas pod uwagę to, iż opóźnienie wynikło z braku pouczenia strony przez organ I instancji o środkach odwoławczych wymaganego zgodnie z art. 107 § 1 kpa, a zatem nie jest zawinione. Skarżący, stosując się do oceny prawnej wyrażonej przez sąd, wniósł odwołanie z dnia 27 marca 2009 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia 23 grudnia 2008 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania. Pismem z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., w odpowiedzi na odwołanie wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, zatem nie widzi podstaw do składania wniosku o przywrócenie terminu do jej zaskarżenia. Ponadto organ uznał, że będąca przedmiotem sporu sprawa odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 została załatwiona przez Komendanta Powiatowego Policji w H. prawidłowo. Na powyższe pismo z dnia 4 maja 2009 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podnosi, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, uznając, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podnieść należy, że konieczność załatwiania spraw dotyczących wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu w formie decyzji jest powszechnie potwierdzana w orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można wskazać wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. IV SA/Wr 186/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II SAB/Op 19/09 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. II SAB/Go 28/09). Pisma organów obu instancji stanowią w ocenie sądu – zdecydowanie odmiennej od oceny organu odwoławczego - decyzje administracyjne, mimo, że nie zawierają wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 kpa. Przytoczyć tu należy znany i powszechnie aprobowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81. gdzie wskazano, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Tym samym, skoro kluczowe dla sprawy niniejszej pisma są jednak decyzjami administracyjnymi, na skutek wniesienia skargi, Sąd miał dokonać kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia 4 maja 2009 r. pismo [...] wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Należy jednak podkreślić, że organ odwoławczy wydał przedmiotową decyzję przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co jest rażącym błędem proceduralnym. Organ nie mógł rozpoznać merytorycznie odwołania gdyż miał do czynienia z uchybieniem terminu do jej wniesienia, co pociągałoby za sobą konieczność wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), przy czym oczywiste jest, że organ powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i uwzględnić go lub odmówić jego uwzględnienia poprzez wydanie stosownego postanowienia (art. 59 § 2 kpa). Bez względu na to czy uznamy, że opis bezzasadności wniosku o przywrócenie terminu zawarty w początkowej części decyzji z dnia 4 maja 2009 r. organu odwoławczego stanowi jakąś pozaproceduralną odmowę zajęcia się tym wnioskiem, czy też jest inkorporowanym do decyzji niesformalizowanym postanowieniem odmowie przywrócenia terminu - nie doszło do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a zatem z formalnego punktu widzenia – odwołanie, wniesione pismem datowanym na 27 marca 2009 r. (na podstawie niekompletnych akt administracyjnych nie da się ustalić dokładnej daty jego wniesienia) od decyzji z dnia 23 grudnia 2009 r. jest spóźnione, czyli nie powinno było zostać załatwione merytorycznie (poprzez uznanie stanowiska odwołującego za niezasadne, zaś stanowiska organu I instancji – za słuszne). W tej zaś sytuacji przytoczyć należy uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, z. 11; ONSA 1999, nr 1, poz. 4, gdzie wskazano, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd w składzie niniejszym w pełni aprobuje powyższą tezę. Organ odwoławczy, zakładając niesłusznie, że rozstrzygnięcia wydane w sprawie nie mają charakteru decyzji, pokierował sprawą w sposób rażąco sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności jego decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, Komendant Wojewódzki Policji w L. weźmie pod uwagę, że pismo Komendanta Powiatowego w H. z dnia 23 grudnia 2008 r., stanowi decyzję administracyjną, nie zawiera ono pouczenia o trybie odwoławczym, zaś skarżący wniósł oprócz odwołania od tej decyzji również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, który nie został prawidłowo rozpoznany. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.