IV SA/Wr 186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. W. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008, za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Jako podstawę prawną wniosku wskazał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Odpowiadając na wniosek strony Komendant Miejski Policji w L., pismem z dnia [...], nr [...], stwierdził, że w związku z nowelizacją w 2005 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), dalej rozporządzenie, brak jest podstaw do przyznania i wypłacenia emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Od sposobu załatwienia sprawy W. K. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia. Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 8 poz. 67 ze zm.). Wskazano dalej, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów. Uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 i tym samym pozbawiono wymienioną grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie tego równoważnika złożony do Komendanta Miejskiego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została zainteresowanemu udzielona. Zastosowana przez Komendanta Miejskiego Policji w L. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji jest właściwa, w związku z wprowadzeniem nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246), uchylającej w § 9 ust. 2, który określał organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw materialnoprawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. K. zakwestionował postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]. Wskazał, że zmiany dotychczas obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2006 r. nie dają organowi II instancji możliwości zmiany decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. Skarżący zwrócił się o zbadanie, czy w tej sytuacji zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołał się jednocześnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GL 434/06. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniesiono, że uchylając § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który nadał uprawnienia do omawianego równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło do takiej sytuacji, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu odwoławczego żądanie strony skarżącej nie wszczęło postępowania administracyjnego i nie było podstaw do wydania decyzji, wobec czego należało przyjąć, że od takiego załatwienia żądania strony, nie służy jej odwołanie wobec braku rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Z tych względów postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne motywy niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W niniejszej sprawie, analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 26 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 – 2008, wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Miejskiego Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w L., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).