VII SA/Wa 1162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B., do parametrów zjazdu publicznego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 30 stycznia 2009 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] wpłynął wniosek W. R. o zmianę charakteru zjazdu, z indywidualnego na zjazd publiczny. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), nie wyraził zgody na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...], klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) i połączona jest zjazdem indywidualnym z ulicą [...] (km. 299+025). W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na lokalizację zjazdu wnioskowana przebudowa nie może być brana pod uwagę, ponieważ przedmiotowy zjazd (po zmianie jego charakteru na publiczny) usytuowany byłby na samym skrzyżowaniu, a więc w miejscu niebezpiecznym. Jego położenie nie spełniałoby wymogów określonych w § 113 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ponadto, budowa nowych zjazdów na drogach tranzytowych, jakimi są drogi krajowe, doprowadziłaby do utraty ich charakteru i pogorszenia warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. Skoro ulica [...] usytuowana jest w ciągu drogi krajowej klasy GP, to droga ta musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, zwłaszcza w zakresie lokalizacji zjazdów o charakterze publicznym. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. R., wskazując, że: podczas oględzin ustalono, iż zjazd na działce nr [...] spełnia warunki z § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia; legitymuje się decyzją Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. – Zarząd Dróg w B. z dnia [...] lutego 1996 r. zezwalającą na wykonanie zjazdu; a usytuowanie zjazdu nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruch drogowego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję uznając wniosek o zmianę charakteru zjazdu, jako wniosek o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. jest prawidłowa, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. Wskazał, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi prawidłową podstawę prawą rozstrzygnięcia pierwszo-instancyjnego, a omyłka w tym względzie nie wywołuje negatywnych skutków procesowych. W § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie unormowany jest podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego lub istniejącego na działce objętej wnioskiem. Organ stwierdził, że na przedmiotowej działce strona prowadzi działalność gospodarczą - usługi przewozowe, w związku, z czym, w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia połączenie jej z drogą publiczną może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny. Zgodnie z przepisami o ruchu drogowym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w cyt. rozporządzeniu. W ocenie organu administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność, bowiem przedmiotowy zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą miejską [...] i drogą powiatową [...] oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], ponadto na wysokości przedmiotowej nieruchomości znajduje się dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo - strzałka kierunkowa w lewo (znak P-8b). Zdaniem organu, tych względów udzielenie zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego jest niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby rażące naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 cyt. rozporządzenia i skutkowałoby wadliwość kwalifikowaną decyzji. Ponadto organ zauważył, że nie wystarczy do zmiany charakteru zjazdu spełnienie wymogów z § 78 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, bowiem muszą zostać również spełnione wymagania z § 113 ust. 7. Każdy zjazd z drogi, a zwłaszcza zjazd publiczny, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. udzielono zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, obecnie natomiast strona wnosi o zezwolenie na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Posiadane przez stronę zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego w żaden sposób nie warunkuje udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego, ponieważ odmienne są kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na treść art. 140 k.c. organ stwierdził, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy (m.in. § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 cyt. rozporządzenia). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, gdy tymczasem wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na zjazd publiczny; art. § 113 ust. 1 pkt 5 i 7 w zw. z art. § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że usytuowanie zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rzeczą tutejszego Sądu, było, zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w niniejszym postępowaniu decyzje nie naruszają prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku W. R. toczyło się w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z treści, ww. przepisu zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062). Skoro wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ww. ustawy zależy od uznania organu administracyjnego, to jego stanowisko musi zostać uzasadnione ze szczególną starannością. Wydając, więc decyzję o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji musi dokonać oceny, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miało wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto, czy zapewnione zostaną kryteria inne wyznaczone przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie W ocenie Sądu zapadłe w niniejszym postępowaniu decyzje obu instancji spełniają ten wymóg. Ma rację skarżący, że z ustaleń dokonanych przez organ podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2009 r. wynika, iż przedmiotowy zjazd spełnia wymagania, o jakich mowa w § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skarżący winien pamiętać jednak, że nie jest to jedyna okoliczność, którą organ administracyjny musi wziąć pod uwagę. Zgodnie z § 78 ust. 1 zjazd winien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Organ administracyjny podczas oględzin, poza ustaleniem warunków technicznych wynikających z § 78 ust. 2 pkt 1, opisał usytuowanie przedmiotowego zjazdu, co było konieczne z uwagi na ocenę pod kątem spełnienia warunków, o jakich mowa w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie wskazał, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego nie spełnia wymagań zawartych w § 113 ust. 7. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności m.in.: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), lub na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Jak wynika z ustaleń organu w przedmiotowej sprawie wnioskowany zjazd nie spełniałby obu tych warunków, ponieważ jego usytuowanie znajdowałoby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą miejską [...] i drogą powiatową [...] oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], ponadto na wysokości przedmiotowej nieruchomości znajduje się dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo - strzałka kierunkowa w lewo (znak P-8b). Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym ustalenie, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy także, że podnoszona przez skarżącego okoliczność legitymowania się decyzją Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. – Zarząd Dróg w B. z dnia [...] lutego 1996 r., zezwalającej na wykonanie zjazdu indywidualnego, nie ma wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, ponieważ organ rozpoznając przedmiotowy wniosek obowiązany był ocenić stan faktyczny i prawny sprawy na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa, a jak wynika z powyższych ustaleń, wnioskowane usytuowanie zjazdu publicznego nie spełnia tych warunków. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).