I OSK 508/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 933/09 w sprawie ze skargi P. K. P. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 933/09 oddalił skargę (...) Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia uwłaszczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda W. decyzją z (...) marca 2008 r. nr (...) odmówił stwierdzenia, w trybie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.), że "nieruchomość położona w J. oznaczona geodezyjnie jako obręb J.: - ark. mapy (...), działka nr (...)o pow. 0.0457 ha, - ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. 0558 ha, zapisana w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Jarocinie KW nr 181, stała się z dniem 27 października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego (...) – obecnie (...) S.A., natomiast budynki i inne urządzenia posadowione na powyższym gruncie stały się z dniem 27 października 2000 r. własnością (...) S.A.". (...) S.A., dalej "(...) S.A.", odwołała się od decyzji Wojewody W. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia przez (...) S.A., z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego działek gruntu nr (...) i nr (...). Odwołująca się kwestionowała ocenę dowodów przedstawionych w postępowaniu potwierdzających posiadanie nieruchomości przez (...) w dniu 5 grudnia 1990 r. i podniosła, że Wojewoda odmawiając stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości jednocześnie stwierdził, że "budynki i inne urządzenia posadowione na powyższym gruncie stały się z dniem 27 października 2000 r. własnością (...) S.A.". Konsekwencją takiego stwierdzenia powinno być ustalenie, że jednak grunty także były w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu (...). Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) maja 2009 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczą kwestią rozpatrywanej sprawy było udokumentowanie faktu posiadania przez (...) w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż we wskazanej dacie prawem zarządu do działek nr (...) i nr (...) dysponowało Ministerstwo Obrony Narodowej, co oznacza, że działki te były także w posiadaniu tej jednostki. Wygaśnięcie zarządu dla Ministerstwa Obrony Narodowej nastąpiło dopiero decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z (...) października 1996 r. wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), po uprzednim przekazaniu protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym (...) kwietnia 1996 r. przedmiotowych działek we władanie W. A. M.. Minister zauważył, że decyzja z dnia (...) października 1996 r. o wygaśnięciu zarządu nie wywołuje skutków prawnych z mocą wsteczną. Skoro więc przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał w zarządzie i posiadaniu Ministerstwa Obrony Narodowej, to brak jest podstaw do uwłaszczenia (...) przedmiotową nieruchomością we wnioskowanym trybie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Infrastruktury wskazał, że z orzeczenia organu I instancji wyraźnie wynika, iż sformułowanie "odmawiam stwierdzenia" odnosi się zarówno do prawa użytkowania wieczystego gruntu, jak i prawa własności budynków i innych urządzeń. (...) S.A. mylnie zatem sądzą, że Wojewoda wskazaną decyzją stwierdził nabycie przez tę Spółkę prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na działkach nr (...) i nr (...), czego konsekwencją winno być równoczesne stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek, na których są one posadowione. (...) S.A. złożyła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą orzeczenia polegający na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa (...). Skarżąca przedłożyła bowiem dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią przedmiotowych gruntów, które przesłano do organu przy pismach z 8 sierpnia 2002 r. oraz z 27 lutego 2004 r. Wskazała, w szczególności na pismo (...) S.A. - Oddziału Regionalnego w P. Wydziału ds. Realizacji Inwestycji z (...) sierpnia 2002 r., z którego jednoznacznie wynika, że w 1976 roku ze środków inwestycyjnych finansowana była budowa budynku mieszkalnego w J. przy ul. W. P. (obecnie ul. T.). Istotne jest również oświadczenie złożone przez B. S. i P.M., którzy potwierdzili fakt posiadania gruntów przez przedsiębiorstwo (...) w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie skarżącej, na uwzględnienie zasługuje fakt, że w budynkach znajdujących się na przedmiotowych działkach zamieszkują lokatorzy będący pracownikami (...) S.A. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 41-47a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "(...)" skarżąca została zobowiązana do sprzedaży tych lokali po cenach preferencyjnych, tj. przy zastosowaniu ulg. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, skarga nie jest uzasadniona. Sąd stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż dołączone do wniosku (...) S.A. z (...) lutego 2002 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie przedmiotowych działek kserokopie dokumentów, tj. projektu podziału nieruchomości, decyzji o podziale, odpisu z księgi wieczystej nr (...) i mapy, deklaracji podatku od nieruchomości i operatu szacunkowego, w świetle § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. nie mogły być uznane za dokumenty potwierdzające posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez (...) przedmiotowych gruntów. Z treści przedstawionego projektu podziału z 24 listopada 1995 r. jednoznacznie bowiem wynika, że dotyczy on nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa, w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, a nie (...). Decyzja o zatwierdzeniu podziału z 1 października 1998 r. dotycząca również pozwolenia na budowę kotłowni, wydana została co prawda na rzecz (...), ale jedynie jako inwestora. Jak wynika z jej treści została ona także doręczona Wojskowemu R. Z. K.-B. w P., który wykonywał wówczas sprawowany przez Ministerstwo Obrony Narodowej zarząd. Ponadto decyzja ta nie zawiera żadnego uzasadnienia i dotyczy sytuacji zaistniałej po dniu 5 grudnia 1990 r. Z treści odpisu księgi wieczystej KW nr (...) z dnia (...) grudnia 1998 r. także jednoznacznie wynika, że działki nr (...) oraz (...) stanowiły własność Skarbu Państwa – W. A. M. Również załączony do wniosku opis i mapa z rejestru gruntów z dnia 7 grudnia 1998 r. potwierdza, że w tej dacie przedmiotowe działki były w posiadaniu W. A. M., a nie (...). Załączone deklaracje dotyczące podatku od nieruchomości oraz załączniki do nich również nie mogą świadczyć o posiadaniu przedmiotowych nieruchomości przez (...) w dniu 5 grudnia 1990 r., ponieważ z ich treści wynika, że dotyczą one jedynie 2002 roku, a zatem okresu dużo późniejszego. Dołączony zaś operat szacunkowy z dnia 12 marca 2002 r. nie jest wymieniony w przywołanym wyżej rozporządzeniu jako dokument mogący być dowodem potwierdzającym posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe "(...)" w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika również, że mimo wezwań organu I instancji z 14 maja i 2 sierpnia 2002 r., 8 maja 2003 r. oraz 17 lutego 2004 r. skarżąca Spółka nie nadesłała żadnych dodatkowych dokumentów, o których mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., które mogłyby stanowić dowód potwierdzający posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "(...)" przedmiotowych gruntów. Dowodem takim w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., nie mogą być dołączone do wniosku z 28 lutego 2002 r. oświadczenia B. S. oraz P. M. którzy stwierdzają, iż przedmiotowe działki "nie są zajęte przez linie kolejowe i mogą funkcjonować jako samodzielny podmiot." Treść złożonego oświadczenia nie odnosi się w ogóle do sprawy dotyczącej potwierdzenia posiadania przedmiotowych działek przez (...) w dniu 5 grudnia 1990 r. Także powołane przez skarżącą pismo z 8 sierpnia 2002 r. zatytułowane "Wypis z książki środków trwałych" nie może wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą skutku. Przede wszystkim dlatego, że jest to kserokopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem, tak samo zresztą jak i pozostałe dołączone do akt sprawy dokumenty. Ponadto pismo to nie zostało w ogóle podpisane np. przez głównego księgowego lub inną upoważnioną do wystawienia takiego dokumentu osobę, z jego zaś treści wynika jedynie, że budynek przy ul. (...) był w 2002 r. wpisany do książki środków trwałych (...) pod poz. 440. Nie wynika natomiast z niego, ani kiedy został ten wpis dokonany, ani czy budynek ten był w wpisany do książki środków trwałych w dniu 5 grudnia 1990 r., nie ma w nim także informacji, z których mogłoby wynikać, że istnieją dokumenty potwierdzające realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczące o poniesieniu przez (...) wydatków z własnych środków na sfinansowanie jego budowy w 1976 r. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty, które potwierdzają fakt posiadania przedmiotowych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Ministerstwo Obrony Narodowej, w imieniu którego nieruchomościami tym zarządzał najpierw Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w P., a następnie nieruchomości te zostały przekazane protokołem zdawczo-odbiorczym z 30 kwietnia 1996 r. do zasobu W.A.M. Do tych dokumentów zaliczyć trzeba: projekt podziału z dnia 24 listopada 1995 r., z którego wynika, że dotyczy on nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, decyzję o zatwierdzeniu podziału z dnia (...) października 1998 r. doręczoną Wojskowemu Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w P., opis z księgi wieczystej KW nr (...) z dnia (...) grudnia 1998 r. zawierający zapis, że działki nr (...) oraz (...) stanowiły własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, opis i mapę z rejestru gruntów z (...) grudnia 1998 r. potwierdzającą, że w tej dacie przedmiotowe działki były w posiadaniu W. A. M.. Do takich dokumentów zaliczyć również należy pismo Starosty Powiatowego w J. z (...) kwietnia 2004 r., z którego wynika m.in., że Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w P. przez cały okres trwania zarządu (wygaszonego dopiero decyzją z 2 października 1996 r.) uiszczał opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu oraz pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z (...) czerwca 1960 r. zawierająca wykaz gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa we władaniu Wojska Polskiego. Mając na względzie treść tych dokumentów oraz fakt, że (...) S.A. nie przedstawiło dokumentów stanowiących dowodów, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej spełnione zostały przesłanki określone w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "(...)", warunkujące wydanie przez wojewodę decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez (...) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) S.A. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie: 1) art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 984 z późn. zm.), 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4 poz. 29). Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że fakt posiadania przez (...) przedmiotowej nieruchomości jest bezsporny, świadczą o tym bowiem trzy dokumenty, których kserokopie strona dołącza do skargi kasacyjnej, a w których posiadanie weszła niedawno, w związku z czym ich przedłożenie we wcześniejszym stadium postępowania nie było możliwe. Są to: 1) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...), w której zawarty jest nakaz skierowany do W. A. M. Oddział Regionalny w P. jako właściciela nieruchomości przeprowadzenia remontu wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w J., przy ul. T. na działkach (...) i (...), 2) odwołanie W. A. M. Oddziału Regionalnego z dnia (...) lutego 2009 r. wniesione do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że: - przedmiotowy budynek mieszkalny nigdy nie znajdował się w posiadaniu G.j A.M. ani W. A. M., - nie był wykorzystywany na potrzeby zakwaterowania sił zbrojnych, - nie figuruje w ewidencji środków trwałych W.A. M., - nie jest zarządzany przez WAM, nie zawarła Agencja umów najmu z lokatorami. W. A. M. potwierdza też, że budynek został wybudowany przez przedsiębiorstwo (...) i zasiedlony na podstawie umów z (...), a także nieprzerwanie był i jest użytkowany przez (...) i jego następcę (...) SA. W tej sytuacji W.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie odwoławcze. Okoliczności te potwierdzają posiadanie nieruchomości przez (...) i (...) SA. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, (...) SA, zaskarżony wyrok godzi w elementarne odczucie sprawiedliwości społecznej powodując bezpodstawne wzbogacenie podmiotu, który nigdy nie poczuwał się do wykonywania prawa własności. Ponadto wyrok ten uniemożliwia lokatorom realizację prawa wykupu mieszkań na zasadach preferencyjnych określonych w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P.K.P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, które zachodzi w przypadkach wymienionych w art. 183 § 1 P.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko – radcowski postanawiając w art. 175 § 1, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odpowiada wymienionym wymogom. Po pierwsze - podnosząc zarzut naruszenia rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r. nie wskazano, które przepisy tego aktu, w ocenie pełnomocnika skarżącej, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest powołany do doprecyzowywania treści zarzutów skargi, ani nie może domniemywać zamiaru strony co do podstawy i zakresu zaskarżenia. Po drugie - zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę kasacyjną odnoszącą się do naruszenia prawa materialnego może stanowić zarzut błędnej wykładni wskazanego przepisu materialnego lub niewłaściwe jego zastosowanie w danej sprawie. Podnosząc zarzut naruszenia przez materialnego autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaką postać ma zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Po trzecie - uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zawiera argumentacji nawiązującej do zgłoszonych zarzutów; nie wyjaśnia w szczególności, jaki związek zachodzi pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a uzyskanymi "niedawno" przez (...) S.A. dokumentami w sprawie administracyjnej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Opisane wady skargi kasacyjnej powodują, że już z tej przyczyny jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Poza tym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów jest niezasadny. Trzeba podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i utrwalony w aktach sprawy oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Tak też i w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzał kontrolę zaskarżonej decyzji, w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej i znajdujące potwierdzenie w przedstawionym temu Sądowi materiale dowodowym. W oparciu o ten stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie wykazano posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe (...) na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej nieruchomości, co nie dawało podstaw do stwierdzenia nabycia przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów oraz własności znajdujących się na nich budynków i urządzeń. Zmiana w zakresie stanu faktycznego lub stanu prawnego nieruchomości, która ujawniona została już po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie może mieć wpływu na ocenę jego legalności. Powoływanie się przez stronę na etapie postępowania kasacyjnego na nowe dowody, uzyskane już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a przedstawiające okoliczności stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny od ustalonego w postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, może stanowić podstawę do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania sądowego w myśl art. 273 § 2 P.p.s.a.; nie może natomiast skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.