I OSK 258/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 977/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Szczecin na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta Szczecina o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 977/09 po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Szczecin, uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kołobrzegu postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił [...] Spółce z o.o. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...],[...],[...],[...] wystawionych w dniu [...] września 2008 r. przez Prezydenta Miasta Szczecin, obejmujących opłaty dodatkowe za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, z tytułu braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia nałożonych opłat dodatkowych za nieopłacone parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika z mocy prawa, zaś dowodem powstania zobowiązania jest raport wystawiony przez kontrolera strefy po stwierdzeniu nieopłaconego postoju. Jest to druk ścisłego zarachowania. W niniejszej sprawie, organ stwierdził, iż w upomnieniach wskazano zestawienia raportów za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, w których przedstawiono markę, numer rejestracyjny, miejsce i godzinę parkowania pojazdów, których właścicielem jest Spółka [...]. W tych okolicznościach organ I instancji uznał za nietrafny zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy) jak również zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 pkt 1 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., w wyniku rozpoznania zażalenia Spółki, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych, ustalając w pierwszej kolejności, iż zobowiązana Spółka wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego po terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej u.p.e.a., jednakże w piśmie z dnia 5 marca 2009 r. powołała się na przepisy art. 33 pkt 1,4,6 u.p.e.a., które są tożsame z przesłankami wymienionymi w art. 59 § 1 pkt 2,4 i 7 tej ustawy, zatem podlegają rozpoznaniu zarzuty: nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego i niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na charakter prawny opłat dodatkowych, które nie są należnościami powstającymi z mocy prawa, nie mogą podlegać egzekucji w oparciu o art. 3 § 1 u.p.e.a. Ze względu na indywidualny charakter opłaty dodatkowej, który dotyczy korzystającego z drogi publicznej, może być nim wyłącznie osoba fizyczna, dlatego, wskazywanie w niniejszej sprawie, podmiotu prawa handlowego jako osoby zobowiązanej jest spełnieniem przesłanki z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. błędu co do podmiotu zobowiązanego. Nie podzielono poglądu organu I instancji, że wystarczającym środkiem ochrony praw, jest możliwość zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i uznano, że do organu wymierzającego – wierzyciela opłatę dodatkową winno należeć ustalenie osoby, która ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa zaś ciężar udowodnienia danych okoliczności może być przerzucony na jednostkę tylko wtedy, gdy tak stanowią przepisy. W przypadku opłat dodatkowych takie przepisy nie obowiązują, dlatego nie ma podstaw do obciążenia jednostki obowiązkiem udowodnienia, że to nie do niej winien być skierowany obowiązek opłaty dodatkowej. Zdaniem organu, na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt II FSK 572/06 i WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt 754/04. Organ powołał się również na piątą i szóstą zasadę rekomendacji nr R (91) i Komitetu Ministrów Rady Europy przyjętą dnia 13 lutego 1991 r., a dotyczącą charakteru sankcji administracyjnych oraz zakresu ich stosowania. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Szczecin wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał na wstępie, iż zobowiązana Spółka [...] wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, domagając się umorzenia tego postępowania, po terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., co zauważył Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kołobrzegu, lecz z uwagi na kwestionowanie przez spółkę zasadności dochodzenia należności objętych tytułami wykonawczymi, czyli wskazania przesłanki z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.g.e., uznał zgłoszone zarzuty jako wniosek o umorzenie postępowania, o czym poinformował wierzyciela w piśmie z 5 listopada 2008 r. (k-36 akt administracyjnych) i zwrócił się o zajęcie stanowiska. Prezydent Miasta Szczecin w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego i wniósł o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej Spółki [...]. W ocenie Sądu, wprawdzie wierzyciel wyraził swoje stanowisko w oparciu – jak wynika to z powyższego postanowienia – o przepis art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., tj. w przedmiocie zarzutów, to jednak wypowiedział się zarówno w kwestii potraktowania przez organ I instancji złożonych zarzutów po terminie jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz co do samego wniosku, domagając się dalszego prowadzenia egzekucji wobec zobowiązanej Spółki [...]. Innymi słowy, Prezydent Miasta Szczecin jako wierzyciel w istocie udzielił organowi egzekucyjnemu odpowiedzi w zasadniczej kwestii, że obowiązek zobowiązanego istnieje, zatem w takiej sytuacji do organu egzekucyjnego należy dalsze prowadzenie egzekucji. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny nie może podważać wypowiedzi wierzyciela, bowiem w takiej sytuacji organ egzekucyjny bada z urzędu tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, organ I instancji trafnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego uznając, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymieniona w art. 59 u.p.e.a. Według Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wbrew bowiem stanowisku organu II instancji, obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa – bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji, powołując się przy tym na stosowne orzecznictwo NSA. Konsekwencją powyższego naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego jest nieodpowiednia kwalifikacja obowiązku egzekwowanego na podstawie czterech tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2008 r. i błędne przyjęcie, że nie jest to egzekucja administracyjna obowiązku wykonywanego z mocy prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Również, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z poglądem, iż na wierzycielu ciąży obowiązek ustalenia, przed skierowaniem wniosku o wszczęcie egzekucji, właściwego zobowiązanego do uiszczenia opłaty, bowiem przyjęte przez wierzyciela domniemanie, że w każdym przypadku korzystającym z drogi jest właściciel pojazdu, pozbawione jest automatycznie podstaw faktycznych i prawnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela pojazdu, który na ogół jest korzystającym z drogi i organ ma prawo tak domniemywać. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to w ramach zarzutu właściciel może zgłosić błąd co do osoby zobowiązanego i w trybie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. wskazać osobę korzystającą jego pojazdem z drogi publicznej jednocześnie przedstawiając dowody na tę okoliczność np. umowę użyczenia czy najmu pojazdu, ale także postanowienia właściwego organu stwierdzające fakt kradzieży pojazdu, czy jego zaboru w celu krótkotrwałego użycia. Przy czym ciężar udowodnienia korzystania przez inną osobę niż właściciel pojazdu z drogi publicznej, spoczywa na właścicielu, gdyż organ egzekucyjny nie prowadzi, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych, ponieważ nie pozwalają na to przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie jest właściwe według Wojewódzkiego Sądu stanowisko, iż korzystającym z drogi publicznej jest wyłącznie osoba fizyczna, zatem nie można nałożyć na osobę prawną opłat z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania. Pogląd ten nie ma żadnego uzasadnienia i trafnie wywiódł skarżący wierzyciel, że z uwagi na podatkowo – celny charakter opłat z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania, podmiotami zobowiązanymi do ich uiszczenia są zarówno osoby fizyczne jak i osoby prawne, którą niewątpliwie jest [...] Spółka z o.o. Reasumując, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem nie wystąpiły przesłanki je uzasadniające wymienione w art. 59 § 1 pkt 2, 4 i 7 u.p.e.a. Należności objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi powstały z mocy prawa a ich materialnoprawną podstawą jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Niezapłacenie opłaty za parkowanie pojazdu na drodze publicznej niewątpliwie dawało skarżącemu w świetle art. 2 u.p.e.a. podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, bowiem zgodnie z art. 20 pkt 8 ww. ustawy do kompetencji zarządcy drogi należy m.in. pobieranie opłat i kar pieniężnych, którym w granicach miast na prawach powiatu jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.p.e.a.). Organ ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu a w sytuacji gdy była to inna osoba, właściciel może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 tej ustawy oraz w zw. z art. 2 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wymierzaniu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych przez organy administracji publicznej nie stosuje się odpowiednio zasad dotyczących postępowania karnego, w tym zasady indywidualizacji odpowiedzialności i wobec tego nie ma potrzeby każdorazowego ustalania w toku postępowania administracyjnego osoby, która winna ponieść karę pieniężną oraz okoliczności jej zachowania, co prowadzi w konsekwencji do przyjęcia domniemania, że korzystającym z drogi publicznej jest w każdym przypadku właściciel pojazdu samochodowego, zaś pozostałe okoliczności nie budzą wątpliwości; a co za tym idzie uznaniu, że z przepisów art. 13f ustawy o drogach publicznych wynika bezpośrednio – podlegający egzekucji administracyjnej – obowiązek uiszczenia tych opłat; 2) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 13 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż korzystającym z drogi publicznej, którego obciąża opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu może być również osoba prawna, podczas gdy korzystać z drogi może wyłącznie osoba, która fizycznie prowadzi pojazd mechaniczny; 3) naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 13 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż obowiązek zapłaty kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych wynika bezpośrednio z przepisów prawa, wskutek czego uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] podczas gdy brak jest podstaw do takiej konstatacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia; 4) naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 § 1 tej ustawy poprzez uznanie, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie umorzył postępowanie egzekucyjne, wskutek czego uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], podczas gdy brak jest podstaw do takiej konstatacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku sygn. akt FSK 2580/04 z dnia 7 grudnia 2005 r., bowiem z uwagi na charakter prawny opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jak i treść przepisów art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek zapłaty tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa i może obciążać osobę prawną. Z treści art. 13 ust. 1 ustawy wynika, że w sposób generalny został określony adresat obowiązku – tzn. korzystający z drogi publicznej i zachowanie – polegające na nieuiszczeniu opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz maksymalną wysokość opłaty dodatkowej – 50 zł. Wskazane elementy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenia, że dana osoba dopuściła się konkretnego zachowania, w związku z czym ciąży na niej obowiązek zapłacenia określonej kary pieniężnej. Generalne wskazanie adresata obowiązku jako korzystającego z drogi publicznej wymaga natomiast ustalenia, kto konkretnie korzystał z drogi publicznej i nie uiścił opłaty. Z kolei konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń wynika zaś z charakteru opłaty dodatkowej, która podobnie jak kary pieniężne są sankcjami administracyjnymi o charakterze represyjnym, grożącymi za naruszenie zakazów albo niedopełnienie nakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającymi dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa i mogą obciążać jedynie osoby fizyczne. Powołano się przy tym na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Trybunału Konstytucyjnego. Z zasad logiki wynika, iż termin "korzystający z drogi" ma szerszy zakres niż termin "właściciel samochodu", gdyż nie zawsze korzystający z drogi będzie jednocześnie właścicielem pojazdu, chociażby z uwagi na fakt użyczenia samochodu lub przekazania go na podstawie innego stosunku zobowiązaniowego. Podobnie gdy właścicielem pojazdu jest osoba prawna faktycznie z samochodu może korzystać jedynie osoba fizyczna (np. członek zarządu dojeżdżający z domu do siedziby spółki z o.o. samochodem, którego właścicielem jest ta spółka). Wywiedzione więc pośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny domniemanie, że w każdym przypadku korzystającym z drogi jest właściciel pojazdu, gdyż w rzeczywistości automatycznie na niego przenoszona jest odpowiedzialność za uiszczenie omawianych kar pieniężnych, pozbawione jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, każdorazowe obarczanie właściciela samochodu opłatą dodatkową za nieuiszczenie opłaty drogowej za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach prowadziłoby w wielu przypadkach do przeniesienia na niego odpowiedzialności za czyn innej osoby, która faktycznie naruszyła ustawowy nakaz uiszczania wyżej wskazanej opłaty. Należy uznać, że automatyczne obciążanie opłatą dodatkową jako dodatkową dolegliwością właściciela samochodu skutkuje również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Nie jest właściwe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż wystarczającym środkiem ochrony praw jednostki (tu: właściciela) jest możliwość zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. To bowiem – zgodnie z obowiązującą zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i karnym zasadą legalizmu – do organu wymierzającego karę pieniężną winno należeć ustalenie osoby, która ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa. Ciężar udowodnienia danych okoliczności może być przerzucony na jednostkę jedynie wtedy, gdy przewidują to wyraźnie przepisy prawa. W przypadku omawianych kar pieniężnych takie przepisy nie obowiązują, wobec czego brak jest podstaw do obciążania jednostki obowiązkiem udowodnienia, że to nie do niej winien być skierowany obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Ponadto dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 13 ustawy o drogach publicznych jest niezgodna z Rekomendacją Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, która przewiduje, że zgodnie z zastrzeżeniem osoby zainteresowanej oraz zgodnie z prawem, zasady wskazane w punkcie szóstym można uznać za zbędne w sprawach mniejszego znaczenia, które prowadzą do niewielkich sankcji pieniężnych. Z uwagi na wysokość kary pieniężnej będącej przedmiotem niniejszej sprawy, a mianowicie 50 zł, uznać należy, iż sprawy dotyczące jej wymierzania można zaliczyć do spraw mniejszego znaczenia i w takiej sytuacji zrezygnować z części gwarancji procesowych, niemniej jednak należy zapewnić stronie minimum niezbędnej procedury, a postępowanie winno się zakończyć wydaniem decyzji. Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o., która zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten upoważnia do stwierdzenia, iż obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika z mocy prawa, – naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten upoważnia do przerzucenia ciężaru dowodowego co do osoby zobowiązanego na spółkę korzystającą z samochodów służbowych, – naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 2, 45, 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie stronie odwołania czy badanie zasadności nałożenia opłaty za postój w strefie parkowania, działanie wierzyciela polegające na arbitralnym wymierzeniu opłaty bez możliwości weryfikacji jej treści narusza wymienione przepisy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis art. 13f określa zasadę pobierania opłaty dodatkowej, nie określając trybu jej ustalenia, której naliczenie reguluje art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a który nie przewiduje procedury odwoławczej w sprawach pobierania opłaty dodatkowej. Zatem skoro art. 13f ust. 1 nie obliguje wprost kierowcę do wniesienia opłaty dodatkowej, a jedynie ich pobieranie przez właściwy organ w razie stwierdzenia jej nieuiszczenia, w wyniku przeprowadzonego postępowania celem ustalenia właściwego podmiotu, to nieuprawnione jest twierdzenie, iż wspomniany obowiązek powstaje z mocy prawa, zaś samo pobranie opłaty dodatkowej powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, bowiem obciążenie opłatą dodatkową ogranicza prawa obywatela i w związku z tym powinien mieć zagwarantowane prawa o charakterze procesowym, w tym możliwość zapoznania się z dowodami będącymi podstawą nałożenia sankcji. Procedura nałożenia opłaty dodatkowej bez wydania decyzji jest niezgodna z Konstytucją (art. 78). Z kolei brak możliwości kontroli w trybie odwoławczym oraz przez niezawisły Sąd stanowi naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji. Ponadto istnieje również błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż spółka jako podmiot niefizykalny nie może być uznana za korzystającego z drogi, a jedynie jej pracownicy jako osoby fizyczne, choć jest to bardzo utrudnione, bowiem wezwania dotyczyły nieuiszczonych opłat nawet za 2004 r. Prowadzi więc to do zastępczej odpowiedzialności za pracownika korzystającego z powierzonego samochodu. Trudno wobec tego uznać, iż to spółka kapitałowa kierowała pojazdem a nie pracownik. Słusznie wskazuje dotychczasowe orzecznictwo, iż korzystającym z drogi nie zawsze jest właściciel pojazdu, natomiast z raportu wystawionego przez kontrolera strefy nie wynika, kto prowadził pojazd, a tylko na tę osobę mogła być nałożona opłata. Analiza uchwał powołanych przez wierzyciela w tytułach wykonawczych wskazuje, iż przepisy zwalniają z dokonania opłat określone rodzajowo i podmiotowo instytucje oraz osoby zaś z raportu nie wynika aby kontroler dokonał ustaleń w tym zakresie. Przedmiotowa opłata jest karą administracyjną i powinna być nakładana po jednoznacznych ustaleniach, których zabrakło w niniejszej sprawie, co do osoby kierującej pojazdem i okoliczności wyłączających lub nie pobór opłaty. Sąd orzekając w taki sposób przerzucił ciężar udowodnienia braku winy na spółkę, podczas, gdy organ, tj. wierzyciel powinien ustalić wszystkie okoliczności. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prezydent Miasta Szczecin wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od strony i od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegały oddaleniu. Wprawdzie podnoszone są zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w ocenie kasatorów zarzuty procesowe są konsekwencją naruszenia prawa materialnego, w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszeń przepisów prawa materialnego. Zarzuty obu skarg kasacyjnych w tym zakresie nie są uzasadnione. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Opłata za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie tych opłat powstaje z mocy samego prawa i nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. W obu skargach kasacyjnych nie jest kwestionowany pogląd, iż sama opłata za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania wynika z mocy prawa i w tym zakresie nie prowadzi się żadnego postępowania administracyjnego ani też nie wydaje się żadnego aktu administracyjnego. A przecież opłata dodatkowa związana jest jednoznacznie funkcjonalnie właśnie z opłatą za parkowanie pojazdu. Obowiązek jej ponoszenia powstaje w momencie nieuiszczenia opłaty za parkowanie i ustawodawca nie przewidział również w tym zakresie konieczności wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wskazać należy, iż pogląd ten ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Podobnie jak pogląd, iż organ egzekucyjny, który nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania, ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu, który może dochodzić swoich racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (por. wyroki NSA m.in. z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 2580/04; z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 209/07; z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1514/08; z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 591/08; z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1683/09). Bezsporne w sprawie jest, iż właścicielem przedmiotowych pojazdów samochodowych parkowanych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, bez uiszczenia stosownych opłat, była skarżąca Spółka [...]. Nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia tezy, iż Spółka jako osoba prawna, nie może korzystać z dróg publicznych. Okoliczność, że pojazd zaparkowany został przez osobę fizyczną, nie zmienia faktu, iż właścicielem pojazdu jest nadal Spółka, która odpowiada za ten pojazd. Podkreślić bowiem należy, iż Spółka jako osoba prawna jest przedmiotem praw i obowiązków. Może we własnym imieniu nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. W przypadku zaparkowania samochodu w trefie płatnego parkowania, to właśnie Spółka jako właściciel pojazdu korzysta z drogi publicznej, bo to jej pojazd znajduje się w tej strefie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania nie stanowi kary, a co za tym idzie nie mogą do niej mieć zastosowania reguły postępowania karnego. Jest to danina publiczna o charakterze opłaty lokalnej i jak to podniesiono wyżej, jej uiszczenie wynika z mocy prawa bez konieczności przeprowadzenia stosownego postępowania. Co do charakteru opłat za parkowanie pojazdów a także obowiązku ich uiszczania wynikającego z mocy prawa bez obowiązku wydawania indywidualnych aktów administracyjnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż organ egzekucyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, bowiem na to nie zezwalają przepisy postępowania egzekucyjnego. Jednakże wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych nie pozbawia to zobowiązanego dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym swoich praw. Temu służy m.in. instytucja zarzutu, który stanowi swoisty środek zaskarżenia, przysługujący jedynie zobowiązanemu. Właśnie w ramach zarzutu zobowiązany, stosownie do art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (tekst jedn. z 2005 r. Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) może m.in. podnosić kwestie związane z wykonywaniem obowiązku czy jego nieistnieniem, a także związane z błędem co do osoby zobowiązanego. W niniejszym postępowaniu skarżąca Spółka nie skorzystała skutecznie z tego środka, bowiem nie dopełniła warunków formalnych, co jest w sprawie bezsporne. W związku z tym całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny Spółki dotyczący naruszenia art. 33 pkt 4 ww ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem z uwagi na uchybienie terminu do ich zgłoszenia ani organ, ani Sąd I instancji do tych kwestii się nie odnosił. Reasumując stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu a wykładnia ta nie naruszała określonych norm konstytucyjnych. W konsekwencji nie są również zasadne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Prawidłowa bowiem wykładnia prawa materialnego skutkowała obowiązkiem uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie uznania postępowania egzekucyjnego, jako niezgodnego z prawem. Z tych wszystkich względów uznając, że skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Prezydenta Miasta Szczecina o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie wykazano aby takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 § 2 i 3 zostały poniesione.