II GSK 90/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. przy udziale Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. N. O. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 532/09 w sprawie ze skargi P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 532/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. K. N. O. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. P. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], którą organ ten cofnął udzielone skarżącej spółce trzy zezwolenia o numerach [...], [...] i [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, do 18% alkoholu i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w prowadzonym przez stronę punkcie sprzedaży detalicznej na stacji paliw w K. P. przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. Prokurator Rejonowy w K. P. zwrócił się do Burmistrza K. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych skarżącej spółce. Do wniosku Prokurator dołączył wyrok Sądu Rejonowego w K. P. II Wydział Karny z dnia 29 września 2008 r., w którym uznano M. A. – pracownika stacji paliw [...] w K. P. – winnym zarzucanego mu czynu sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej. Mając na uwadze powyższy wniosek, organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie powołując się na treść art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.) cofnął udzielone skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (sklep w stacji paliw [...] w K. P. przy ul. [...]), wskazując w szczególności, że przesłankę dla takiego cofnięcia stanowi nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej. Stanowisko to potwierdził także organ II instancji, wskazując, że każdy przypadek sprzedaży alkoholu osobie nieletniej stanowi usprawiedliwioną podstawę do cofnięcia przedsiębiorcy wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zmiany tego stanowiska nie uzasadniały, zdaniem organów administracji, podnoszone przez stronę argumenty, że tylko kilkakrotne naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż takich napojów, zaś w rozpoznawanej sprawie przypadek sprzedaży alkoholu osobie nieletniej był odosobniony i nie doszło do żadnych innych wykroczeń czy przestępstw związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że określone w art. 18 ust. 1 tej ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim. W sprawie bezsporne jest, że w prowadzonej przez stronę skarżącą stacji paliw nr [...] w K. P. sprzedano w dniu 17 lipca 2008 r. małoletniemu 8 puszek piwa (o pojemności 0,5 l. każda). Zatem skarżąca spółka – jako przedsiębiorca posiadający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5 % do 18 % alkoholu i powyżej 18% w sklepie na wspomnianej stacji paliw – prowadziła sprzedaż tych napojów niezgodnie z zasadami sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji trafnie uznały, że już jednorazowy fakt sprzedaży piwa nieletniemu wyczerpuje ustawową przesłankę nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Za chybioną uznał natomiast Sąd pierwszej instancji argumentację skarżącej, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż tych napojów dopuszczalne jest jedynie w przypadku kilkukrotnego naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi. Analiza całego przepisu art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozwala bez głębszych zabiegów interpretacyjnych odkodować zamiar racjonalnego ustawodawcy. W przepisie tym zawarte są bowiem normy wskazujące jednoznacznie na celowe rozróżnienie działania jednorazowego od sytuacji powtarzalności pewnych zachowań czy zdarzeń. Wystarczy wskazać na pkt 3 omawianego art. 18 ust. 10, w myśl którego "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższe okolicy" zakłócenie porządku publicznego prowadzi do cofnięcia zezwolenia, oczywiście w razie wyczerpania pozostałych wskazanych w nim przesłanek. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że jednokrotna sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, co prowadzi do obligatoryjnego cofnięcia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na ich sprzedaż, przy czym cofnięcie to obejmuje wszystkie zezwolenia udzielone temu podmiotowi, jakie wcześniej uzyskał na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył P. K. N. O. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że jednorazowe naruszenie przepisu ustawy stanowi podstawę do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że odwoływanie się wyłącznie do wykładni językowej nawet wówczas, gdy obejmuje ona swym zakresem cały przepis art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie pozwala na formułowanie tak jednoznacznych wniosków do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, w szczególności nie daje podstaw do twierdzenia, że już jednorazowy fakt sprzedaży alkoholu nieletniemu wyczerpuje ustawową przesłankę nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Gdyby ustawodawca chciał rzeczywiście uzależnić cofnięcie zezwolenia od stwierdzenia choćby jednego odosobnionego przypadku sprzedaży alkoholu nieletniemu, to uczyniłby to w sposób wyraźny, na przykład poprzez zastąpienie słowa "nieprzestrzegania" (wskazującego na pewną powtarzalność zachowania) słowem "naruszenia". Brak jednoznaczności w tej kwestii przesądza o potrzebie odwołania się także do wykładni pozajęzykowej, która prowadzi do odmiennych wniosków niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Wynik wykładni językowej art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy, uzupełniony o wykładnię funkcjonalną ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tylko kilkakrotne naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż tych napojów. Wykładni wspomnianego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, wynikającej z art. 20 Konstytucji RP. Strona wnosząca skargę kasacyjną, że ze swej strony uczyniła zadość wszystkim obowiązkom zmierzającym do zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na prowadzonych przez nią stacjach, między innymi dokonała odpowiedniego przeszkolenia pracowników i odebrała od nich zobowiązania do przestrzegania przepisów tej ustawy. Trudno wskazać jakąkolwiek inną możliwość zabezpieczenia się przed jednorazowym wybrykiem nieodpowiedzialnego sprzedawcy, który zaniechał sprawdzenia wieku osoby nabywającej alkohol. Strona wskazała ponadto, że osobie bezpośrednio odpowiedzialne za kontrolę sprzedaży (kierownikowi stacji paliw, na której dokonano sprzedaży) nie zarzucono braku nadzoru nad podległymi mu pracownikami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednorazowe naruszenie przepisu ustawy stanowi podstawę do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezpodstawny, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) stanowi, że zezwolenie o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw. Wykładnia językowa cytowanego przepisu jednoznacznie potwierdza tezę, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie poniżej 18 roku życia jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na obrót takimi napojami. W rozpoznawanej sprawie sprzedaż alkoholu osobie nieletniej została dokonana jednorazowo. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie wielokrotnych aktów naruszeń zakazu sprzedaży (podawania) tych napojów osobom nieletnim to wprowadziłby w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) regulację analogiczną do regulacji w pkt 3 tego przepisu. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy wyraźnie stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt sprzedaży. Prawidłowość wykładni językowej potwierdza wykładnia systemowa odnoszona do art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że przeciwdziałanie patologicznym zjawiskom społecznym takim jak alkoholizm jest celem nadrzędnym ustawy, który nie podlega co do zasady relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem napojami alkoholowymi. Ograniczenie obywatelom dostępu do alkoholu przez cofnięcie przedsiębiorcom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowych zasad ich dystrybuowania, jest jednym z instrumentów, w jaki ustawodawca wyposażył organy jednostek samorządu terytorialnego w celu eliminacji zjawiska alkoholizmu. Przedsiębiorca może uniknąć negatywnych konsekwencji, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy, jeżeli skorzysta z uprawnienia określonego w art. 15 ust. 2. W przepisie tym przyznano sprzedawcy prawo do wylegitymowania nabywcy napoju alkoholowego w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do wieku nabywcy. Zaniechanie sprzedawcy ze skorzystania z tego uprawnienia powoduje względem przedsiębiorcy ryzyko utraty na jakiś czas prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wyrokiem sądu pracownik skarżącej spółki uznana został za sprawcę zarzuconego mu czynu zabronionego kwalifikowanego z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegającego na tym, że w dniu 17 lipca 2008 r. w K. P. na ul. [...], jako pracownik stacji paliw "[...]", sprzedał małoletniemu alkohol w postaci 8 puszek piwa. Skarżący jako przedsiębiorca odpowiada w zakresie udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych za działania podległego mu pracownika naruszające prawo, w tym przypadku art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy i nie zachodzi potrzeba wykazania mu winy w nadzorze nad zatrudnionym pracownikiem. Wykazanie zaniedbań w nadzorze kierownika zakładu mogłoby skutkować pociągnięciem go do odpowiedzialności na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy. Nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie miał miejsca przypadek złamania ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca ponosi ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w zgodzie z wymogami określonymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skargę kasacyjną z wymienionych powodów oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.