II SA/Sz 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Burmistrz decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), cofnął Spółce Akcyjnej O. z siedzibą w [...]prowadzącej sklep w stacji Paliw w [...]przy ul. [...] - zezwolenie nr [...]z dnia [...]r. na sprzedaż piwa oraz napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, - zezwolenie nr [...]z dnia [...]r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, - zezwolenie nr [...]z dnia [...]r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...]r. do Burmistrza wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń wydanym O. na sprzedaż napojów alkoholowych. Do wniosku Prokurator dołączył wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...]r., w którym uznano M. A., pracownika [...], winnym zarzucanego mu czynu sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej. W toku postępowania administracyjnego, kierownik [...]oraz Dyrektor Handlu Detalicznego O. złożyli pisemne wyjaśnienia wskazując, że wszyscy pracownicy zostali przeszkoleni w zakresie stosowania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a występek M. A. był odosobniony. W ich ocenie, jedynie powtarzające się zdarzenia nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi mogą spowodować cofnięcie zezwolenia. Ponadto podnieśli, że utrata wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych spowoduje zmniejszenie wynagrodzenia pracowników i uniemożliwi zatrudnienie nowych osób. Organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń, uzyskał opinie organów porządkowych i Gminnej Komisji do Spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], w których wskazano na brak innych naruszeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi w przedmiotowym punkcie sprzedaży. W wyniku rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze pogląd wyrażony w przeważającej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego Burmistrz uznał za zasadne orzec o cofnięciu wyżej wskazanych udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Spółka O. z siedzibą w [...]kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie : - art. 11 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie motywów wydania decyzji, - art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 poprzez niewystarczające uzasadnienie prawne decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstawy prawnej, - art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że jednorazowe naruszenie ustawy stanowi podstawę obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. W ocenie strony, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powinien szczegółowo opisać przebieg procesu interpretacji, przedstawić metody zastosowanej wykładni oraz wskazać przyczyny, które legły u podstaw wybrania określonego rezultatu wykładni, co z kolei umożliwiłoby dokonanie oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 714/98 oraz stanowisko wyrażone w doktrynie przez S. Dudzika w artykule "Prawne konsekwencje naruszenia ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych" (Samorząd Terytorialny 2007 r. nr 3) oraz I. Skrzydło-Niżnik i G. Zalas w komentarzu do art. 18 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Spółka podkreśliła, że zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy, przy uwzględnieniu zasady wolności gospodarczej wynikającej z art. 20 Konstytucji, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tylko kilkakrotne naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis ten, w ocenie skarżącej, należy interpretować wąsko, gdyż stanowi wyjątek od zasady wolności gospodarczej. W podsumowaniu powyższych rozważań, strona uznała, że skoro na przedmiotowej stacji przypadek sprzedaży alkoholu osobie nieletnie był odosobniony i nie doszło do żadnych innych wykroczeń czy przestępstw związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych, zatem nie było podstaw do cofnięcia udzielonych zezwoleń wydanych w trybie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu I instancji wskazując, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. M. A. został uznany za sprawcę czynu zabronionego kwalifikowanego z art. 43 ust. 1 ustawy, ponieważ jako pracownik stacji paliw "O." sprzedał małoletniemu alkohol w postaci [...] puszek piwa o pojemności [...]l. Kolegium przytoczyło treść art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zdaniem organu wyżej wskazany wyrok Sądu Rejonowego potwierdza, że na stacji paliw doszło do naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w tej kwestii pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1944/200 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II GSK 148/05, zgodnie z którym każdorazowe naruszenie przepisu, w tym jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych osobie nieletniej, choćby nawet niezawiniona przez sprzedawcę, stanowi przesłankę do cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy. Przy czym zaistnienie każdej przesłanki z tego unormowania, skutkuje jednoczesnym cofnięciem wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy, niezależnie od zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy okolicznościami stanowiącymi podstawę cofnięcia zezwolenia, a konkretnym zezwoleniem (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07). Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawił szczegółowo tok przeprowadzonego postępowania oraz ustalenia i wnioski z niego płynące. Wprawdzie Burmistrz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie podał przepisów prawnych, na podstawie których oparł decyzję, ale powołał się na analizę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zatem uzasadnienie takiego nie można uważać za rażąco wadliwe. Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Spółka Akcyjna O. zarzucając naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustaw o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uzasadniając skargę Spółka podniosła, że linia orzecznicza sądów administracyjnych co do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku jednorazowego naruszenia przepisów ustawy, wbrew temu co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest jednolita. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła treść wyroku z dnia 7 lipca 1998 r. (sygn. akt II 714/98 LEX nr 43185) oraz stanowisko doktryny, ponawiając argumenty zawarte w odwołaniu co do sposobu rozumienia wyżej wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialno-prawną podstawę decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Z przepisu tego wynika, że określone w art. 18 ust. 1 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności, między innymi, w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim. Z ustaleń faktycznych wynikających z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i znajdujących pełne oparcie w zebranym w aktach administracyjnych materiale dowodowym, a przy tym niekwestionowanych w skardze wynika, że w prowadzonej przez stronę skarżącą stacji paliw nr [...] w [...]sprzedano w dniu [...]r. małoletniemu [...] puszek piwa (o pojemności [...]l. każda). Pracownikowi tej stacji paliw przypisane zostało sprawstwo czynu wyczerpującego ustawowe znamiona przestępstwa z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. Tak więc jest poza sporem, że skarżąca Spółka jako przedsiębiorca posiadający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5 % do 18 % alkoholu i powyżej 18% w sklepie prowadzonym na stacji paliw w [...]przy ul. [...]i przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadziła sprzedaż tych napojów niezgodnie z zasadami sprzedaży napojów alkoholowych. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, lecz dotyczy wykładni art. 18 ust. 10 pkt1 lit a ustawy. Zdaniem skarżącej, która kwestionuje dokonaną zaskarżoną decyzją interpretację powyższego przepisu i powołuje się w skardze, podobnie jak czyniła to wcześniej w odwołaniu, na niejednolite w tej kwestii orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz poglądy prezentowane w piśmiennictwie przez wskazanych w skardze autorów, jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych w sposób sprzeczny z ustawą nie stanowi podstawy do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. W przekonaniu Sądu, w sporze tym rację mają organy orzekające w sprawie, które przyjęły, że już jednorazowy fakt sprzedaży piwa nieletniemu wyczerpuje ustawową przesłankę "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Argumentacja przyjmująca, że "zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna art. 18 ust. 10 pkt1 przedmiotowej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tylko kilkakrotne naruszenie zasad obrotu napojami alkoholowymi stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż tych napojów" jest chybiona. Analiza pełnej treści art. 18 ust. 10 prowadzi do odmiennych wniosków. Mianowicie, w przepisie tym ustawodawca w pkt. 1 wskazał na określone w ustawie"zasady" sprzedaży napojów alkoholowych, których naruszenie skutkuje cofnięciem zezwolenia i przykładowo, o czym świadczy zwrot " w szczególności", wymienił dwie z nich (lit. a i b), a w tym wynikającą z art. 15 ust. 1 pkt 2 zasadę stanowiącą bezwzględny zakaz sprzedawania i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Natomiast w pkt od 2 do 7 wskazał inne przypadki stanów faktycznych, na przykład nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzące do cofnięcia posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia. Wynika z tego, że użycie liczby mnogiej "zasady" nie stanowi dookreślenia czynności sprzecznej z ustawą, lecz jest zabiegiem redakcyjnym, zgodnym z regułami języka polskiego, odnoszącym się do wielości zasad możliwych do naruszenia. (podobnie Wyrok NSA z dnia 25.10.2006 r., sygn. II GSK 160/06). W ocenie Sądu, analiza całego przepisu art. 18 ust. 10 pozwala bez głębszych zabiegów interpretacyjnych odkodować zamiar racjonalnego ustawodawcy. W tymże przepisie bowiem zawarte są normy wskazujące jednoznacznie na celowe rozróżnienie działania jednorazowego od sytuacji powtarzalności pewnych zachowań czy zdarzeń. Wystarczy wskazać na pkt 3 omawianego art. 18 ust. 10, w myśl którego "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższe okolicy" zakłócenie porządku publicznego, prowadzi do cofnięcia zezwolenia, oczywiście w razie wyczerpania pozostałych wskazanych w nim przesłanek. Z powyższych względów, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, na którym opiera się zaskarżona decyzja, że jednokrotna sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu, stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, co prowadzi do obligatoryjnego cofnięcia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a zezwolenia na ich sprzedaż (por. wyroki: NSA z dnia 29.08.2007r., sygn. II GSK 111/07, LEX nr 360217, NSA z dnia 27.09.2005, sygn. II GSK 148/05, LEX nr 179657). Cofnięcie to obejmuje wszystkie zezwolenia udzielone temu podmiotowi, jakie wcześniej uzyskał na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu (por. uchwała NSA z 30.10.2007r. sygn. II GSP 2/07, ONSAiWSA 2008/1/3). Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).