II SAB/Sz 144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę równoważnika zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego J. D. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Wnioskiem z dnia [...] J. D., jako emerytowany funkcjonariusz Policji, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], należnego za lata [...] wraz z odsetkami, tj. od dnia pozbawienia go prawa do przedmiotowego świadczenia. Do wniosku dołączył oświadczenie mieszkaniowe. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919z późn.zm.) w wyniku nowelizacji zostały uchylone, co skutkowało utratą, z dniem 1 stycznia 2006 r., uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Dodał, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od dnia 1 stycznia 2006 roku żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. Uwzględniając istniejący stan prawny, Komendant poinformował, iż bezcelowe jest składanie obecnie oświadczenia mieszkaniowego, które tylko do roku [...] stanowiło podstawę do ustalenia ( corocznie ) wysokości tego świadczenia wobec emerytów i rencistów Policji. Następnie J. D. pismem z dnia [...] wezwał Komendanta Powiatowego Policji o wydanie w tej sprawie decyzji, zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał, że odchodząc na emeryturę w dniu [...] nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów - są to więc jego prawa nabyte, a późniejsze zmiany ustawy, a także przepisów wykonawczych nie mogą pozbawić go tych praw. W dniu [...] skarżący skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art.37 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie odmówił uwzględnienia skargi na bezczynność. W skardze z dnia [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. D. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji i Komendantowi Wojewódzkiemu Policji bezprawność postępowania i wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za lata [...]. Z treści skargi wynika, iż w ocenie skarżącego, bezprawne działanie organu polega na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w wykonywaniu uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, którego organ zaprzestał wypłacać w [...]. Skarżący podtrzymał argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego i przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r. sygn.akt I SA 660/98 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn.akt II SA/Wa 1799/06.. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] wskazując, że w sprawie nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej sprawowaną jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 Kpa i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 Kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Przepis art. 35 § 3 zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3Kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W ocenie Sądu przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb z art. 37 § 1Kpa. Z akt sprawy wynika, iż skarżący do roku [...] otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu i świadczenie to wypłacał Komendant Powiatowy [...]. W aktach sprawy co prawda nie ma decyzji przyznającej uprawnienia do równoważnika, ale skoro zasadą było przyznawanie tego uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej, a skarżącemu takie uprawnienie było przyznane, należy domniemywać, że taka decyzja była wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż właściwym obecnie do rozpoznania wniosku skarżącego ( z [...]) jest ten właśnie organ, czyli Komendant Powiatowy Policji. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Skarżący co roku składał oświadczenie mieszkaniowe, a organ wypłacał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, aż do utraty mocy obowiązującej § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Nie budzi wątpliwości, iż z faktu wcześniejszego przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, skarżący obecnie wywodzi swoje uprawnienie do wypłaty równoważnika. Kwestia ewentualnego pozbawienia strony tych uprawnień poprzez uchylenie indywidualnego aktu przyznającego te uprawnienia, nie była przedmiotem postępowania organów. Brak podstaw do rozpatrzenia obecnie złożonego wniosku organy wywodzą jedynie z faktu uchylenia przepisów stanowiących podstawę nabycia przez stronę prawa do równoważnika. Należy zatem uznać, iż wniosek skarżącego z dnia [...] o wypłatę równoważnika wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jakiej tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu równoważnik za remont lokalu nie przysługuje. Przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia bowiem skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 26 maja 2009 r w sprawie I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż : "Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela. Po wszczęciu zatem postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo odmówić dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydając decyzję administracyjną, (od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego), albo dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, (która to czynność również podlegałaby ostatecznej kontroli sądowoadministracyjnej). Skoro zatem organ, nie wypłacił skarżącemu równoważnika i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności. W sprawie o bezczynność Sąd nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zawarte w sentencji wyroku umożliwia zajęcie stanowiska merytorycznego w odpowiedniej przepisanej prawem formie. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09 nie publikowany ).XXX W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.