VII SA/Wa 1072/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi E. P. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Małżonkom E. i R. P. decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. nakazano rozbiórkę budynku letniskowego drewnianego oraz wiaty o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanych na działce nr [...] w [...] gmina [...] z terminem wykonania na dzień 20 marca 1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy (z uchyleniem tylko części dotyczącej terminu rozbiórki) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Zainteresowani wystąpili o uchylenie powyższej decyzji organu wojewódzkiego w trybie art. 154 kpa, a postępowanie to zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia nakazu rozbiórki w trybie art. 154 kpa (decyzją GINB wydana została po wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 228/07). Wnioskiem z dnia 10 października 2008 r. małżonkowie P. wystąpili o uchylenie decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 2000 r. w trybie art. 155 kpa. Rozpatrujący wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia lub zmiany decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., wskazując, że przesłanką negatywną z art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej, zawarty w przepisach odrębnych – w tym o charakterze restrykcyjnym, a takim przepisem jest art. 48 prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie na wniosek zainteresowanych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...]utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r., podkreślając, że uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej ze względu na interes inwestora prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 48 prawa budowlanego. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy obiektu letniskowego, domagając się uchylenia obu decyzji i zarzucając naruszenie art. 7, 9, 107 § 3 oraz 155 kpa, a także art. 48 ust. 2 i 1 w związku z art. 49 prawa budowlanego. W ocenie skarżących organ nie wskazał żadnego przepisu, który by zabraniał uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa i w żaden sposób nie odniósł się do zaistniałej przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Nie odniósł się też do powołania się skarżących na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i opłacanie podatku wskazujące na interes strony, a także nie wyjaśnił organ jakimi kryteriami kierował się wydając przedmiotową decyzję uznaniową. Strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca złagodził restrykcyjny charakter art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, dokonując jego nowelizacji w 2003 r., co powinno skutkować podjęciem odpowiednich czynności dla przeprowadzenia legalizacji istniejącego tanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 kpa, który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do uchylenia w trybie tego przepisu wnioskowana była decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2000 r., oparta na art. 48 prawa budowlanego (decyzja rozbiórkowa budynku letniskowego). Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, przepis art. 48 prawa budowlanego traktować należy jako przepis szczególny, stanowi on bowiem sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej i obliguje właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na zrealizowaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku domku letniskowego skarżących. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny powodowałoby przekreślenie restrykcyjnego przepisu art. 48 prawa budowlanego, co jak słusznie podkreślił organ, pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Decyzja wydana w sprawie likwidacji samowoli budowlanej to decyzja, którą organ ma obowiązek wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. O szczególnym charakterze art. 48 prawa budowlanego, jako sprzeciwiającemu się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji nakazującej rozbiórkę wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1999 r., w sprawie o sygn. IV SA 888/97 (ONSA 2000/1/36). Podkreślić też należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05). Decyzja z art. 155 kpa jest decyzją o charakterze uznaniowym. Co do przedmiotowej decyzji Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iż zawiera ona cechy dowolności. Wbrew argumentacji skargi, odwołującej się do nowelizacji prawa budowlanego wskazać należy, iż zmiana stanu prawnego, tj. obowiązującego prawa w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 kpa, gdyż powoduje ona zawsze, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym lecz również materialnoprawnym, podlegająca całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu, bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 502/06 z dnia 18 lipca 2006 r.). Zważywszy więc wskazany już wyżej szczególny charakter przepisu art. 48 prawa budowlanego, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa, argumentację strony skarżącej należało uznać za chybioną zarówno co do błędnej interpretacji art. 155 kpa, jak również co do naruszenia przepisów proceduralnych art. 7, 9, i 107 § 3 kpa w stopnie mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270).