II OSK 1626/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 304/08 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1626 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi E. B. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim z dnia [...] września 2007 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia z płyt betonowych wykonanego pomiędzy działkami sąsiednimi nr [...] i [...] w O., którego inwestorem jest E. B. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) zgłoszenia wymaga m. in. budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wobec rozbieżnych stanowisk organu I instancji oraz odwołujących się S. i R. S., właścicieli działki nr [...] w O., co do rzeczywistej wysokości przedmiotowego ogrodzenia, organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2008 r. w związku z powyższym zleceniem przez organ I instancji oględzin przedmiotowego ogrodzenia wynikało, iż wysokość od górnej krawędzi ostatniej płyty ogrodzenia do poziomu terenu, który można uznać za naturalny wynosi 2,18 m; 2,07 m; 2,29 m; 2,41 m; 2,43 m oraz że wysokość zmienia się w związku ze spadkiem terenu. W ocenie organu II instancji budowa między działkami ogrodzenia, którego wysokość przekracza odcinkowo poziom 2,20 m wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, co w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło. Niedopełnienie tego obowiązku narusza art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i powoduje konieczność uruchomienia przez organ I instancji trybu określonego w art. 49b tej ustawy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zróżnicowanie poziomu terenu, po którym biegnie przedmiotowe ogrodzenie, nie stanowi przeszkody w utrzymaniu jego wysokości na poziomie umożliwiającym jego budowę bez zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał również, że postępowanie w sprawie istniejącego obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego, w toku którego nie stwierdzono naruszenia prawa, powinno zostać zakończone merytoryczną decyzją o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednak uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. B. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że przedmiotowe ogrodzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie przez organy administracji różnej oceny tego samego stanu faktycznego dotyczącego wysokości przedmiotowego ogrodzenia, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a., poprzez poinformowanie strony skarżącej przed rozpoczęciem prac związanych z budową przedmiotowego ogrodzenia, że nie wymaga ono zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej, a tym samym odmówienie przyjęcia zgłoszenia uznając je za bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego wysokość przedmiotowego ogrodzenia powinna być liczona od strony działki nr [...], a nie od strony działki nr [...] jak również nie uzasadnił, jakie zasady mierzenia wysokości ogrodzenia przyjął w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej do wysokości ogrodzenia, czy budynku nie wlicza się fundamentów i mierzy się ją zawsze od strony wejścia do budynku. Zdaniem skarżącej wysokość ogrodzenia winna być mierzona od strony działki inwestora. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. pełnomocnik skarżącej P. B. oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej S. B. oświadczył, że podtrzymuje skargę, zaś uczestnicy postępowania R. i S. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę zlecił, na podstawie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu w zakresie rzeczywistej wysokości przedmiotowego ogrodzenia. Zdaniem Sądu zlecenie przez organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oznaczało, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem wykluczało rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro, bowiem organ odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym było wyłącznie przeprowadzenie dowodu na okoliczność rzeczywistej wysokości przedmiotowego ogrodzenia to uzyskanie przez organ odwoławczy ww. dowodu obligowało tenże organ do wydania jednej z decyzji opisanych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby tożsame z rozstrzygnięciem organu I instancji wówczas decyzja pierwszoinstancyjna winna zostać utrzymana w mocy. Jeżeli zaś postępowanie przed organem odwoławczym doprowadziło do oceny, iż zaskarżona decyzja rozstrzygała sprawę odmiennie od rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać decyzję merytoryczno- reformacyjną, to jest uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy był obowiązany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., będące naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy po uzupełnieniu postępowania dowodowego oraz po zawiadomieniu stron o uzupełnieniu tego postępowania, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 10 § 1 k.p.a. będzie zobowiązany do wydania w tej sprawie odpowiedniej decyzji merytorycznej. Organ winien również stworzyć stronom możliwość przedstawienia dowodów na istotne w sprawie okoliczności. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji ocena dopuszczalności realizacji przedmiotowego ogrodzenia bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi winna być dokonana samodzielnie przez organ odwoławczy, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, w wyniku którego winien on wydać decyzję merytoryczną odpowiednią do poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie Sąd ten zwolniony był z obowiązku rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. obrazę przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji; 2. obrazę przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, co skutkowałoby pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, iż dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym ustalono, iż E. B. dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a w związku z tym organ I instancji winien był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, czego jednak nie uczynił. Skoro organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego zasadne było w ocenie organu II instancji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części oraz zapewnienia merytorycznego rozpoznania sprawy skarżącej przez dwie instancje. Zdaniem skarżącego organu przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji pozbawiłoby stronę rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec stwierdzenia braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie inwestycji skarżącej w postaci ogrodzenia z płyt betonowych wykonanego między działkami Nr [...] i [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,2 m, a zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oznacza to, iż nie było wymagane zgłoszenie przedmiotowej inwestycji. Tymczasem w toku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy ustalono, że wzniesione przez skarżącą ogrodzenie przekracza miejscami wysokość 2,2 m, a więc konieczne było dokonanie zgłoszenia przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ jednak skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia to konieczne było zastosowanie w sprawie procedury przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego i orzeczenie bądź to o rozbiórce, bądź to o legalizacji inwestycji skarżącej. Z uwagi na to, że organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego to wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji sprawiłoby, że kwestia samowoli budowlanej skarżącej zostałaby rozstrzygnięta w istocie przez jedną tylko instancję. Ponadto zdaniem skarżącego organu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest zgodne z art. 138 § 2 k.p.a., który uzależnia wydanie takiego rozstrzygnięcia od konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skoro ustalone zostało, iż w niniejszej sprawie należy zastosować procedurę przewidzianą w art. 49b Prawa budowlanego to koniecznym było takie uzupełnienie materiału dowodowego pod kątem wymagań stawianych w przedmiotowym przepisie i ustalenia ewentualnej możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przywołane argumenty przemawiają w ocenie organu za tym, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła E. B., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a także na nieprawidłowość stwierdzenia organu, iż w postępowaniu odwoławczym ustalono, że E. B. dopuściła się samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż pomimo że przedstawione w kasacji podstawy znajdują swoje uzasadnienie, to w przedmiotowej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy, bowiem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, ale wadliwym jest wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd, co do sytuacji, w jakich możliwe jest wydanie przez organ decyzji kasacyjnej oraz wskazanie skierowane do organu w zakresie dalszych czynności. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kwestia przy tym zakresu orzeczniczego organu odwoławczego została uregulowana w art. 138 k.p.a., na co zresztą zwrócono uwagę w skarżonym wyroku. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie zmienia to jednak oceny, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. 633/05, LEX nr 198333). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy, prowadząc postępowanie, zlecił na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wobec rozbieżności stanowisk zawartych w zaskarżonej decyzji oraz odwołaniu od niej, mającego na celu ustalenie rzeczywistej wysokości przedmiotowego ogrodzenia. W jego wyniku organ stwierdził, że budowa ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania narusza treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co powoduje konieczność uruchomienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trybu przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że w warunkach niniejszej sprawy takie stwierdzenie w oparciu o materiał przedstawiony przez organ pierwszej instancji jest przedwczesne, bowiem nie usuwa wszystkich wątpliwości, jakie w zakresie realizacji przedmiotowego obiektu, przedstawiła strona go realizująca. Nie było żadnych przeszkód, aby organ odwoławczy w ramach art. 136 k.p.a. chociażby poprzez wysłuchanie stron podjął próbę wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu wobec niewyczerpania wskazań, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. skarżony wyrok uznać należy za zasadny. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przeprowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego oznaczało, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wykluczało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a zatem że organ odwoławczy winien wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję I instancji, gdyby jego rozstrzygnięcie było tożsame albo też wydać decyzję merytoryczno - reformacyjną. Stwierdzić trzeba, że bardzo często właśnie przeprowadzenie postępowania w granicach, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. wskazuje właśnie na konieczność zastosowania regulacji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. Tak więc wbrew twierdzeniom Sądu, organ prócz wskazanych rozstrzygnięć miał także możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób przesądzone, że w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego został ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniający zaakceptowanie wskazań organu odwoławczego, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uchylił skarżoną decyzję, ponieważ nie spełniała ona warunków określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy opierając swe orzeczenie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. w dalszym niż w przeprowadzonym postępowaniu zakresie. Powyższe względy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zupełnie pominął. Stąd też pomimo błędnego uzasadnienia wyroku, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Należy stwierdzić, że na zasadność przytoczonego wyżej stanowiska wskazuje chociażby podjęta we wniesionej skardze kasacyjnej próba uzasadnienia trafności decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem, a czego organ w samej decyzji, nie uczynił. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. stwierdzić trzeba, że zarzut ten w warunkach niniejszej sprawy, w przypadku zaistnienia okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu kasacji, byłby skuteczny, o ile nastąpiłoby wydanie przez organ decyzji merytoryczno–reformacyjnej. Wymaga jednak podkreślenia, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowanie administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r. sygn. II OSK 664/05, LEX nr 198350). Powyższe względy nie pozwalają jednak na uchylenie skarżonego wyroku, a to z przyczyn określonych na wstępie. Należy zauważyć, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.