II OSK 20/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 779/09 w sprawie ze skargi D. P. i K. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz D. P. i K. P. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNEINIE I. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. i K. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną w sprawie pozwolenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. R. P. wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. [...], gm. B., dz. nr [...], z przeznaczeniem na część inwentarską. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz wnioskodawcy pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego objętego wnioskiem. 2. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie D. i K. P. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. P. "zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę: polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na inwentarski (...) o pow. użytkowej 104,80 m2 (część inwentarska) wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki (...)". W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż projekt budowlany załączony do wniosku spełnia wymogi określone w art. 34 ust 1 oraz ust 3 ustawy – Prawo budowlane, a na powyższą inwestycję wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. 5. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wnieśli D. i K. P., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku dwurodzinnym o zabudowie bliźniaczej na pomieszczenie inwentarskie. Przy czym drugie z mieszkań, stanowiące ich własność, dalej zachowuje swoją funkcję mieszkalną. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje, że budynek straci charakter budynku mieszkalnego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Ponadto przedmiotowa inwestycja jest daleka od spełnienia warunku określonego w § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) gdyż wymagane 8 metrów odległości dotyczy sytuowania budynków (w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), z których jeden jest budynkiem inwentarskim, tymczasem projekt dotyczy zmiany sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku mieszkalnym dwurodzinnym. Ponadto, decyzję wydano bez dopełnienia obowiązku wynikającego z przepisu § 206 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, a planowana budowa zbiornika bezodpływowego nie spełnia wymogów określonych w dziale II rozdziale 7 powyższego aktu prawnego. Podnieśli, że inwestycja, na którą organ I instancji wydał pozwolenie naruszy ich interes, a zmiana sposobu użytkowania mieszkania położonego w budynku mieszkalnym i wprowadzenie tam na stałe zwierząt, spowoduje drastyczne pogorszenie się warunków sanitarno-zdrowotnych w ich części mieszkalnej budynku. Oprócz bowiem nieprzyjemnych zapachów, specyficznych dla pomieszczeń inwentarskich pomieszczenia te są zwykle miejscem bytowania, insektów, gryzoni stanowiących zagrożenie epidemiologiczne dla ludzi. 6. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy budynek, stanowiący w części własność inwestora, a w części własność skarżących, nie może być traktowany jako budynek jednorodzinny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego minimalną odległość podał, iż w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym część budynku skarżących oddzielona jest od części inwentarskiej 8 m częścią mieszkalną i garażową. Wskazując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza czy projekt jest kompletny i czy osoba, która wykonała projekt budowlany posiada wymagane uprawnienia stwierdził, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany został sporządzony zgodnie ze wszelkimi wymaganiami. Również projektowany zbiornik bezodpływowy spełnia wszystkie określone przepisami wymagania. W opinii organu nie zostały też naruszone przepisy prawa materialnego, które chronią interes prawny skarżących. 7. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli D. i K. P., domagając się uchylenia wyżej wymienionej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto dodali, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z dyspozycją § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przepis ten ma zastosowanie do lokalizacji budynków inwentarskich i zachowania wymaganych odległości między nimi a m.in. budynkami mieszkalnymi. Niniejsza sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania części tego samego budynku, którego pozostała część zachowuje swą funkcję mieszkalną. § 285 cyt. rozporządzenia przewiduje jedynie możliwość umieszczenia w jednym budynku części mieszkalnej i gospodarczej i to pod ściśle określonymi warunkami. Wbrew wymogom wynikającym z § 206 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie sporządzono ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem podłoża gruntowego. 8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. 9. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. i K. P. W uzasadnieniu wyroku powołując się na art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że przepisy zezwalają na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości. Każdorazowa zmiana użytkowania budynku, czy też jego części winna być poprzedzona szczegółową oceną czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu nie będzie kolidował nie tylko z interesem użytkowników tego obiektu, ale przede wszystkim czy nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Oczywistym jest, iż zmiana sposobu użytkowania części obiektu może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przywołując przepis paragrafu 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podzielił stanowiska skarżących, że doszło do jego naruszenia. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, część mieszkalna budynku skarżących oddzielona jest od części inwentarskiej objętej pozwoleniem na budowę o 8m. Ponadto, część budynku, której funkcja ma zostać zmieniona oddzielona jest od ściany mieszkania skarżących częścią mieszkalną (mieszkaniem) inwestora i częścią garażową. Powyższe wskazuje, że nie doszło w sprawie do naruszenia omawianej normy prawnej. Również zarzut naruszenia paragrafu 206 ust. 2 omawianego rozporządzenia jest zdaniem Sądu chybiony, gdyż w aktach sprawy brak wprawdzie jest ekspertyzy technicznej wymaganej tym przepisem, ale znajduje się projekt architektoniczno-konstrukcyjny, który zawiera opis stanu istniejącego z oceną stanu technicznego. Powyższy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, która ponosi odpowiedzialność za projekt. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących odnośnie zarzutu, że projektowany zbiornik bezodpływowy nie spełnia określonych przepisami wymagań. Na podstawie rzutu przyziemia części konstrukcyjnej projektu i rzutu przyziemia instalacji wodno-kanalizacyjnej można stwierdzić, iż zachowane zostały warunki techniczne, dotyczące odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. 9. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli D. i K. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wymienionemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt i art. 35 ustawy – Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących oraz błędne ustalenie stwierdzające zgodność projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niezasadnie podzielił stanowisko organów oparte na okolicznościach sprzecznych z materiałem dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, nadto o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd błędnie ustalił, iż interes skarżących nie doznał uszczerbku w trakcie projektowania inwestycji oraz w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji nie uwzględnił przesłanek z art. 5 Prawa budowlanego, w szczególności przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja usytuowana bezpośrednio przy granicy działki wiąże się z naruszeniem i ograniczeniem prawa własności. Skarżący powołali się na wyrok NSA o sygn. akt IV SA 1460/98, w uzasadnieniu którego podniesiono, że Prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze ustanowiły w zakresie usytuowania budynku nieprzekraczalne granice ingerencji co do wykonywania prawa własności. Normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Zamierzona przez inwestora działalność utrudni skarżącym korzystanie z ich nieruchomości, używanej na cele mieszkalne. Prowadzenie w tym samym budynku hodowli zwierząt i to w większym wymiarze, utrudni skarżącym korzystanie z ich mieszkania ponad przeciętną miarę. Zakwestionowali też zgodność projektu budowlanego z postanowieniem decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w części dotyczącej usytuowania zamkniętego zbiornika na gnojowicę (objętego pozwoleniem) z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (art. 25), a także przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Do zachowania wymienionych w § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia odległości organy nie odniosły się, pomijając kwestie tam uregulowane zaś Sąd zaakceptował niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie, naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie zauważyły także czy usytuowanie zbiornika na gnojowicę jest zgodne z wymogami zawartymi w § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazali też, że w niniejszej sprawie organy pominęły zupełnie kwestię pojemności projektowanego zbiornika odpowiedniej do ilości zwierząt, co ma znaczenie przy ustalaniu jego odległości od budynku mieszkalnego. Odpowiadając na skargę kasacyjną R. P. podał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego również nie jest zasadny, gdyż przedmiotowy budynek, stanowiący w części własność inwestora, a w części własność skarżących, nie może być traktowany jako budynek jednorodzinny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania sądowego, wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, wobec czego kontrola sądu kasacyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia, powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od tego w jakiej kolejności zostały przytoczone, najpierw będą wymagać rozważenia zarzuty natury procesowej. Ewentualne naruszenia prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione dopiero na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. 1. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one zasadne, w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji niedostrzeżenie dokonanego przez organy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zamieszczona w art. 7 Kodeksu postępowania... zasada prawdy obiektywnej jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej dla organu administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich faktycznych i prawnych okoliczności związanych z daną sprawą, w celu trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim regulacje zawarte w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem stosownie do brzmienia art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do dokonania jego oceny (art. 80 k.p.a.) w oparciu o przekonujące podstawy. Zgodzić należy się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie nie spełniało wskazanych w ww. przepisach wymogów. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, przeznaczony do prowadzenia hodowli cieląt i jałówek. W związku z tą zmianą zachodziła potrzeba wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też badając legalność decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na inwentarski i zatwierdzającej projekt budowlany wprowadzonych w tym obiekcie przeróbek obejmujący wybudowanie bezodpływowego zbiornika na ścieki zwierzęce, organy administracji były zobowiązane – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 lipca 2007 r. – odnieść się do przepisów regulujących odległości tego rodzaju zbiorników od innych obiektów zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Projektowany zbiornik, co jest poza sporem, miał bowiem służyć do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych w związku z czym zaliczyć go należy do budowli rolniczych. Stosownie zatem do treści § 6 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce od pokrywy i wylotów wentylacyjnych do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinny wynosić co najmniej 15 m. Zatem z uwagi na rodzaj budowli (budowla rolnicza) zastosowanie winny mieć w niniejszej sprawie przepisy wskazanego wyżej aktu prawnego. Mimo iż organy administracji pominęły przytoczone wyżej regulacje, bezzasadnie opierając się w tym zakresie na korzystniejszych dla inwestora rozwiązaniach – aczkolwiek dotyczących zbiorników o innym charakterze – zawartych w § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych... Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to uchybienie. Zauważyć też należy, że poczynione przez organy w zakresie ustalenia odległości przedmiotowego zbiornika od budynku mieszkalnego ustalenia zdają się wskazywać, że wymagane cytowanym rozporządzeniem nie zostały zachowane. 2. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, iż nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona sprawa spełnienia – w przypadku zmiany użytkowania – wymagań określonych w art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu, szczególnie taka z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie może spowodować w szczególności w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno sanitarnych niekorzystne dla osób trzecich skutki. Na konieczność badania w każdej sytuacji, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego czy zmiana ta nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wskazuje również brzmienie art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nakazujące organom wniesienie sprzeciwu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Mimo iż skarżący wskazywali na okoliczności mogące świadczyć o tym, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, w którym prowadzona będzie hodowla cieląt i jałówek w niedopuszczalny sposób pogorszy ich warunki sanitarne i zdrowotne, organy do tych zarzutów nie odniosły się. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakres pogorszenia warunków egzystencji skarżących co pozwoliłoby na dokonanie stosownej oceny, czy planowaną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu można uznać za naruszającą uzasadnione interesy skarżących. Zakres i rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagał dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżących, a także rozważenia powołania niezależnego rzeczoznawcy, któremu można by zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu projektowanej w części budynku mieszkalnego działalności hodowlanej na jego konstrukcję oraz warunki higieniczno-sanitarne, zdrowotne, pożarowe (art. 71 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy). Zważywszy, że postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, organy zobowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przedstawionych wyżej uchybień popełnianych przez organy administracji stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez ten Sąd przepisów postępowania mające znaczny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) co czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (art. 185 P.p.s.a.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 cyt. wyżej ustawy.