I OSK 291/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1058/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia w części z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzenia jego nieważności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia w części z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzenia jego nieważności. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło J.J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod budowę budynku biurowego, a zatem korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie dawało się pogodzić z planowanym przeznaczeniem tej nieruchomości. W aktach postępowania brak jest odwołania od ww. orzeczenia. W dniu 9 marca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T.J. – następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1961 r., bowiem zdaniem wnioskodawczyni nie zostało wykazane, że niemożliwe jest pogodzenie korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania. Wnioskodawczyni podała, że wymienione orzeczenie rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1961 r., natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na skutek skargi T.J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1961 r., w części dotyczącej gruntu objętego księgą wieczystą KW nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność. Organ stwierdził, że stanowisko o braku możliwości pogodzenia przeznaczenia nieruchomości z obowiązującym planem zabudowy z 11 sierpnia 1931 r. nie znajduje potwierdzenia w zebranych dowodach i dlatego orzeczenie to rażąco narusza prawo. Jednakże w stosunku do części nieruchomości zaszły nieodwracalne skutki prawne, co wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wystąpiły A. Sp. z o.o. w W. oraz B. S.A. w W. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., podtrzymując wyrażoną w niej argumentację oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie nieodwracalne skutki prawne zaszły co do tych części działek, które podlegały obrotowi na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nieodwracalne skutki prawne nie zaszły natomiast w stosunku do tych działek, które obrotowi takiemu nie uległy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zarzucając przyjęcie, że zbycie państwowego Przedsiębiorstwa C. z siedzibą w W., w rozumieniu przepisu art. 55¹ k.c., w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i następnie zbycie części tej nieruchomości i tego prawa na rzecz B. S.A. – nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Spółka zarzuciła także niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których przyjęto, że w stosunku do części działek objętych orzeczeniem z 9 sierpnia 1961 r. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając decyzje obu instancji, wskazał, że organ nadzoru nie ustalił czy w dacie wydania orzeczenia objętego przedmiotowym postępowaniem nadzorczym dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy uchwała Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31 stycznia 1961 r., którą zatwierdzono Plan Ogólny m.st. Warszawy, na który powołał się organ nadzoru, miała moc powszechnie obowiązującą. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia decyzji organu I i II instancji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wykazał, że na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] obowiązywał Plan Ogólny m.st. Warszawy-Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Śródmieście Nr 24 zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r., jednak brak jest dokumentów świadczących o miejscu opublikowania tego planu. A skoro tak, nie można odnieść się do jego zapisów. W związku z powyższym organ dekretowy mógł powołać się jedynie na Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., na którym przedmiotowa nieruchomość mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną. Jak natomiast wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek 4-kondygnacyjny wykorzystywany przez byłych właścicieli do momentu zniszczenia zabudowań w czasie działań wojennych, prawdopodobnie na cele mieszkaniowe, a więc zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 11 sierpnia 1931 r. W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru zasadnie uznał, że zajęte w orzeczeniu administracyjnym z dnia 9 sierpnia 1961 r. stanowisko o braku możliwości pogodzenia przeznaczenia nieruchomości, zgodnie z planem zabudowy, nie znajduje potwierdzenia w zebranej dokumentacji. W związku z tym wskazane orzeczenie rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w części stwierdzeniem wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie – a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej – to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej jest uprzednio wydana decyzja administracyjna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W niniejszej sprawie skarżąca spółka posiada tytuł prawny do części dekretowej nieruchomości, ponieważ przedmiotowy grunt, stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], został przez nią nabyty na podstawie, zawartej w formie aktu notarialnego, umowy sprzedaży Przedsiębiorstwu C. z siedzibą w W., które to przedsiębiorstwo z kolei swoje prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nabyło na podstawie decyzji administracyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, słusznie zatem organy uznały, że w części dotyczącej działki nr [...], jak również działki nr [...], która nie podlegała w ogóle obrotowi cywilnoprawnemu, nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja dekretowa od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami, w przypadku działki nr [...] decyzją ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 1997 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że zbycie Przedsiębiorstwa C. w rozumieniu art. 551 k.c. w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu i następnie zbycie części nieruchomości i tego prawa na rzecz B. S.A. – nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisu dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Prezydium niewłaściwie oceniło stan faktyczny i przyjęło, że sposób korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania. Jako ostatni z zarzutów spółka podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że mimo iż jej zarzuty dotyczą wyłącznie tej części wyroku, którą rozstrzygnięto o nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], skarga kasacyjna kwestionuje cały wyrok Sądu I instancji i zawiera wniosek o jego uchylenie. Skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tej części wyroku, która nie dotyczy należącej do niej nieruchomości i w stosunku do której nie podniosła żadnych zarzutów. Podniesiony natomiast w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na wadliwym przyjęciu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] sierpnia zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest nieuzasadniony z następujących powodów: Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała prawidłowości ustalenia w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy, który stał się również podstawą do wydania zaskarżonego wyroku. Zakwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne wymagałoby bowiem podniesienia odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących postępowanie, co nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała więc ustalenia, że do oceny przeznaczenia przedmiotowych w sprawie gruntów według planu zabudowania (p. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) ma zastosowanie Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych z 11 sierpnia 1931 r. Plan ten przewidywał na tym terenie zwartą, wysoką zabudowę mieszkaniową i w taki sposób były właściciel korzystał z tego terenu oraz zamierzał dalej korzystać, składając wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa wieczystej dzierżawy. Organy zasadnie więc uznały, ze orzeczenie z [...] sierpnia 1961 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 wymienionego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., które to naruszenie oceniły jako rażące, skutkujące – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna nie podważyła trafności powyższych ustaleń i ocen prawnych. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w stosunku do nabytej przez skarżącą działki nr 98/2, stanowiącej część nabytego Państwowego Przedsiębiorstwa C. z siedzibą w W., nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. – stwierdzenie nieważności. Również ten zarzut jest nieuzasadniony. Skarga kasacyjna wprawdzie prawidłowo definiuje pojęcie "nieodwracalności skutków prawnych", lecz całkowicie pomija mające w rozpoznawanej sprawie zastosowanie poglądy prawne zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. w ONSA 1997, nr 2, poz. 49), uwzględnione również w treści zaskarżonego wyroku. W powołanej uchwale skład poszerzony NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, to nieodwracalność ta wiąże się z decyzją, na podstawie której ta nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, czyli decyzją będącą podstawą tej umowy. Nieodwracalności tych skutków prawnych nie można natomiast wiązać z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej. Są to bowiem dwie różne decyzje i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o kwestiach związanych z inną decyzją, stanowiącą podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego powoduje, że w świetle aktualnego stanu prawnego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Opisana wyżej sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sporna działka nr 98/2 stanowiła własność Skarbu Państwa i decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 30 grudnia 1997 r. została oddana w użytkowanie wieczyste państwowemu przedsiębiorstwu C. Następnie, w 2000 r., przedsiębiorstwo to zostało nabyte przez Spółkę wnoszącą skargę kasacyjną. Nieodwracalność skutków prawnych należy więc wiązać z ww. decyzją Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1997 r. a nie decyzją odmawiającą uwzględnienia wniosku J.J. o ustanowienie na jego rzecz prawa wieczystej dzierżawy. Wobec niezasadności wskazanych wyżej zarzutów za nieuzasadniony należy uznać zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie motywów zaskarżonych decyzji w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.