II OSK 242/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/09 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/09, oddalił skargę H. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (tj. Dz. U z 2008 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uzgodnił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji "M" sp. z o.o. gmina B. H. K. wniósł w dniu 23 kwietnia 2009 r. zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesienia ww. zażalenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.i.o.ś). Zgodnie z art. 153 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Na postanowienia w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów nie przysługuje zażalenie. Organ wskazał, iż co prawda ww. przepis nie wymienia literalnie dyrektora ochrony środowiska, jednakże uznać należy, iż na postanowienie tegoż organu nie przysługuje zażalenie, gdyż jak wynika z uzasadnienia do ustawy przepis ten jest konsekwencją wyłączenia, w drodze projektu ustawy zażaleń na postanowienia wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W skardze H. K. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie: - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, - art. 106 § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługiwało prawo złożenia zażalenia, - art. 153 § 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez uznanie, iż wyłącza on możliwość złożenia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2009 r., - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. bowiem organ nie mógł w niniejszej sprawie stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 153 ust. 2 u.i.o.ś. należy uważać za przepis szczególny wyłączający możliwość składania zażalenia jedynie na postanowienia wymienionych w nim organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/09, wskazał, że art. 153 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi, iż do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, czyli do spraw wszczętych na podstawie przepisów Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 153 ust. 2 u.i.o.ś., na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez - ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; - wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W sprawie niniejszej postępowanie wszczęto w kwietniu 2008 r. Do dnia wejścia w życie ww. ustawy nie została wydana ostateczna decyzja, nie zakończone zostało także postępowanie uzgodnieniowe, jakie toczyło się przed Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Ponieważ zgodnie z u.i.o.ś. dotychczasowe kompetencje marszałków województw przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, ww. Marszałek postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r. przekazał niniejszą sprawę według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. Nieuzasadniony jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut o braku podstaw do przyjęcia przez orzekający w sprawie organ, iż od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. nie przysługuje zażalenie. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy ustawodawca w art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś wykluczył możliwość wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych przez marszałków województw w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 u.i.o.ś, a więc w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, to konsekwentnie należy przyjąć, iż zażalenia nie przysługują także od postanowień wydanych przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, jako organów które przejęły kompetencje marszałków województw w tych sprawach. Jak wynika bowiem z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinno ono być przeprowadzone zgodnie z aktualnymi regułami. W obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została zaś wyłączona. Sąd uznał również za nie mogący mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. – w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie prowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego, w którym skarżący powinien uczestniczyć, a jedynie stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Ponadto Sąd wskazał, że argumentacja skarżącego w zakresie, w jakim kwestionuje on merytorycznie uzgodnienie dokonane przez organ I instancji, może być podnoszona w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie u.i.o.ś. W skardze kasacyjnej H. K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: - przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki naruszenia prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 153 § 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyłącza on możliwość złożenia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia (...).03.2009 r., znak: (...), co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak wskazania w art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. organu jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powoduje, że do postanowień wydanych przez ten organ stosuje się przepisy dotychczasowe, co skutkuje dopuszczalnością złożenia przez skarżącego zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. ), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Skarżący zarzuca, że brak wskazania w art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. organu jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska powoduje, że do postanowień wydanych przez ten organ stosuje się przepisy dotychczasowe, co skutkuje dopuszczalnością złożenia przez skarżącego zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, dokonana w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia przepisów art. 153 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jest w pełni prawidłowa. Sąd pierwszej instancji bowiem zasadnie wskazał, że w sytuacji gdy ustawodawca w art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś wykluczył możliwość wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych przez marszałków województw w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 u.i.o.ś, a więc w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, to konsekwentnie należy przyjąć, iż zażalenia nie przysługują także od postanowień wydanych przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, jako organów które przejęły kompetencje marszałków województw w tych sprawach. Prawidłowo też Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. wynika, iż w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Stanowisko takie jest prezentowane jednolicie w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 1388/09, z dnia 6 października 2010r. sygn. akt II OSK 1540.09, z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1992/09 ). Podkreślenia wymaga, że z obecnie obowiązującego przepisu art. 77 ust. 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że do uzgodnienia przez organ właściwy do wydania decyzji, warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jeżeli jest przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie stosowania do uzgodnień przepisu art. 106 § 5 k.p.a. oznacza brak możliwości wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie w przedmiocie takiego uzgodnienia do organu wyższej instancji. Możliwość wniesienia zażalenia na tego typu postanowienia wyłączona została ze względu na konieczność przyspieszenia postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowią jeden z etapów całego procesu inwestycyjnego. Nie oznacza to jednak, ze postanowienia takie nie są zaskarżalne. Stosownie bowiem do przepisu art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zarówno więc postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami nowej ustawy, jak i te wydane na podstawie obowiązujących do dnia 15 listopada 2008r. przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska mogą być przez strony zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych na postanowienia wydane przez organy, które przejęły kompetencje organów wymienionych w tym przepisie po wejściu w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W sytuacji zatem, gdy zarówno postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 106 k.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w dniu (...) marca 2009r. jak i zażalenie na to postanowienie wniesiono już w obowiązującym – nowym stanie prawnym, to postępowanie zażaleniowe nie mogło zostać skutecznie wszczęte. Zażalenie takie jest niedopuszczalne i organ wyższej instancji rozpatrując dane zażalenie na podstawie art. 134 k.p.a. prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, "a w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a." Zarzut ten bowiem nie został sprecyzowany ani uzasadniony w sposób określony w art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest NSA (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia tego zarzutu. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.