III SA/Gd 309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia 11 marca 2009 r., 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 23 kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 11 marca 2009 r., mocą której, powołując się na art. 35 § 3, art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 89 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 4 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej: - stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie uprawnienia do otrzymania przez mł. chor. P. K., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz - zobowiązano w/w funkcjonariusza do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w kwocie 2.464 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, w świetle których w dniu 27 kwietnia 2008 r. nastąpiło otwarcie spadku po zmarłej O. K., matce funkcjonariusza. Z uwagi na to, że w skład spadku wchodziły prawa do lokali mieszkalnych organ odwoławczy za organem I instancji uznał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych wnioskujący stał się ich współwłaścicielem i tym samym nie przysługuje mu już prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ II instancji wskazał ponadto, że nie można podzielić poglądu funkcjonariusza w świetle którego zapisy art. 85, 90 i 91 ustawy o Służbie Więziennej można wprost odnieść do interpretacji art. 89 przedmiotowego aktu prawnego. Art. 89 ust. 1 w/w ustawy nie zawiera bowiem odniesienia do przepisu art. 91. Pominięcie przez ustawodawcę w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcji powołanej w art. 91 ustawy a odnoszącej się do należnej funkcjonariuszowi powierzchni było bowiem w ocenie organu odwoławczego celowe. Funkcjonariusz, w sytuacji gdy lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej ma bowiem nadal prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 85 ustawy, względnie prawo do ubiegania się o pomoc finansową, o której mowa w art. 90 ustawy. Prawo do otrzymania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego determinowane jest z kolei przez brak lokalu lub domu bez względu na jego powierzchnię oraz miejsce jego położenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 89 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię odbiegającą od wykładni celowościowej uwzględniającej cały kontekst Rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej i prowadzącej do odmiennych od przyjętych przez organy wniosków. W oparciu o w/w zarzut skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący poprzez nabycie w drodze spadku prawa do współwłasności nieruchomości nie spełnia warunku określonego w art. 89 ustawy o Służbie Więziennej do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Prawo do otrzymania tego równoważnika nie jest zaś uzależnione od posiadania prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 85 w/w ustawy, co w skardze próbuje dowieść skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest z kolei na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) po dokonaniu kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane powyżej kryterium legalności uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz.1761 ze zm.), określający prawo funkcjonariusza służby stałej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania umieszczony został w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy". Zatem wykładni tego przepisu należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w rozdziale, dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Ustawa o Służbie Więziennej, co do zasady w art. 85 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a mianowicie: przydział lokalu mieszkalnego (art. 85,87), prawo do równoważnika pieniężnego za remont (art. 88), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ( art.89), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 90 ust. 1). Powyższe uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. W myśl tego przepisu, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji w sytuacji, kiedy ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony cytowanym wyżej przepisem. W konsekwencji funkcjonariuszowi służby więziennej, posiadającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy, nie przysługuje również równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy równoważnik przysługuje bowiem funkcjonariuszowi służby więziennej, spełniającemu ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu. Z treści art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że funkcjonariusz służby więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli "zajmuje w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny [...] odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej" bądź "jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu [...] (pkt 2 w/w przepisu). Zatem zgodnie z niniejszymi przepisami uznaje się, iż funkcjonariusz służby więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. W konsekwencji należy uznać, iż tak jak wynika to z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., I OSK 1603/07 o posiadaniu przez funkcjonariusza więziennego lokalu mieszkalnego w rozumieniu powołanych przepisów mówić można wówczas, gdy posiada on lokal w granicach przysługujących mu norm zaludnienia. Identyczny pogląd obowiązuje na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji( Dz.U z 2002r. nr 7 poz. 58 ze zm.), a podkreślić trzeba, że unormowania ustaw dotyczących obu służb – w kwestiach mieszkaniowych – są zbieżne /zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999r. sygn. I SA 866/98/. Powyższa wykładnia obowiązuje również w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1831). W konsekwencji należy uznać, że funkcjonariusz Służby Więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia mieszkalna tego lokalu odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1-3 ustawy). Wobec tego, tylko zbycie prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 85 i 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy. Organy uznały bowiem, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla ustalenia uprawnień skarżącego, jest kwestia czy posiada on lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sprawie brak ustaleń czy przypadająca funkcjonariuszowi część powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2006 roku sygn. I OSK 875/05). Z wyliczeń skarżącego przedstawionych w odwołaniu wynika, że jego udział w prawie własności nieruchomości i lokalu mieszkalnym, wynikający z dziedziczenia, nie spełnia norm przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec tego zarzutu organ nie zajął stanowiska, prezentując wykładnię wskazanych przepisów, której Sąd w tym składzie nie podziela. Organy rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy również uwzględnić wykładnię, prezentowaną w omawianym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych – i tak w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 875/05 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy). Posiadanie o jakim mowa w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, oceniane powinno być z punktu widzenia tytułu prawnego do lokalu. Tytułem takim jest nie tylko własność, ale także użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo do lokalu oraz najem na podstawie decyzji administracyjnej ( pkt.1), i – nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszowi w służbie stałej tylko z tego powodu, że zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego małoletniego dziecka (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20.04. 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 75/06). Niezależnie od wyżej zaprezentowanych rozważań konieczne jest dokonanie przez Sąd, oceny prawnej zasadności oparcia kontrolowanych rozstrzygnięć na mocy art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1/ stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony [...]. A zatem organ administracji jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki wskazane w wyżej powołanym przepisie. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej tj. z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek /patrz B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd.C.H.Beck Warszawa 2005 str.777/. W omawianym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji. Tak samo, obowiązek ten nie wynika z żadnego przepisu prawa, nie może być również mowy o interesie strony. Organ administracji nie wykazał też aby stwierdzenie wygaśnięcia leżało w interesie społecznym. Podkreślić jednak wypada, że nawet spełnienie tej przesłanki, nie dawałoby podstaw do krytykowanego rozstrzygnięcia, wobec braku spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych na podstawie wskazanego przepisu prawa /por. wyrok NSA z dnia 30.01.2008r. sygn. I OSK 4/07; wyrok NSA z dnia 18.06.2008r. sygn. I OSK 953/07/. Rozważania te prowadzą do wniosku, iż organy administracyjne wydając kontrolowane decyzje naruszyły przepis procedury administracyjnej, to jest art. 162 §1 pkt 1 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd określił w wyroku, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.