I SA/Wa 1323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej ppsa) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej ugn) po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w skardze Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta G. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela – S. L. - uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Prezydent W. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podnosząc, iż działka nr [...] objęta jest decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo-rekreacyjnego. W ramach realizacji tej inwestycji Gmina [...] podjęła już działania, niewymagające pozwolenia na budowę. Zdaniem Prezydenta W. powyższe oznacza, że na działce nr [...] zrealizowano cel jej nabycia, gdyż stanowi ona teren rekreacyjny, czyli część infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta W. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. oraz przekazał sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał bowiem, iż mając na uwadze dyspozycję art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązującej dla działki nr [...]. Skargę na powołaną wyżej decyzję organu wojewódzkiego złożył S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 159/07 oddalił skargę S. L. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Następnie S. L., złożył skargę kasacyjną na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzucił m. in. naruszenie art. 137 ust. 2 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przedmiotową skargę kasacyjną i wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1645/07 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Prezydenta W., przy uwzględnieniu zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] czerwca 2006 r., orzekającą o zwrocie ww. nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę złożył Prezydent W., zarzucając organowi odwoławczemu, iż z uwagi na duży upływ czasu od dnia wydania decyzji o zwrocie nieruchomości (3 lata), w omawianej sprawie należy dokonać ponownej waloryzacji kwoty odszkodowania, która ma być zwrócona na rzecz Miasta W. Strona skarżąca podniosła, iż stosownie do art. 140 ust. 2 ugn, przy określeniu ww. kwoty należy uwzględnić wartość nieruchomości aktualną na dzień zwrotu. W wyniku rozpatrzenia treści żądania strony, zawartego w skardze organ wojewódzki uznał, że stosownie do art. 156 ust. 3 ugn. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast, jak stanowi art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W omawianej sprawie powołany powyżej operat szacunkowy mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w dacie podejmowania wcześniejszych decyzji organów obu instancji tj. decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W związku z przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniem sądowym ww. operat szacunkowy z kwietnia 2006 r. stracił ważność, co oznacza że nie może stanowić podstawy orzeczenia o wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej Miastu W. w związku ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów Wojewoda [...] uznał, że w sprawie, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, brak jest dowodu pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi oraz wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi na rzecz Miasta W., a więc w konsekwencji zaistniała konieczność uchylenia decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w opisanym powyżej zakresie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa organ odwoławczy ma za zadanie merytoryczne rozpatrzenie sprawy i skontrolowanie postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji pod względem legalności i celowości. Nie może natomiast zastępować tego organu w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył S. L. zarzucając jej naruszenia art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie art. 140 i 156 ust. 3 ugn poprzez ich błędną wykładnię. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego w trybie autokontroli jest art. 54 § 3 ppsa. Stanowi on, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco. Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 120). Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 cyt. ustawy). Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. I OSK 581/07, Lex 355665). Zadośćuczynienie skardze w całości oznacza, że rozstrzygnięcie ostateczne jest zgodne z oczekiwaniem strony wynikającym ze skargi, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], w trybie autokontroli uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie sprawy dotknięte jest wadą naruszenia prawa procesowego - art. 54 § 3 cyt. ustawy i dlatego musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] prowadzi bowiem do powrotu sprawy na drogę administracyjną, co w świetle powyższych wywodów jest niedopuszczalne. Od momentu bowiem złożenia skargi do sądu administracyjnego dysponentem sprawy jest sąd, a w ramach autokontroli organ administracji może jedynie uwzględnić skargę w całości i nie może dopuścić do sytuacji, w której sprawa, mimo iż przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, powraca na drogę administracyjnoprawną. W ocenie Sądu, mimo że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. (tak Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 252-253). Katalog powyższych rozstrzygnięć wyraźnie wskazuje, że w każdym z przypadków organ działający w trybie autokontroli rozstrzyga sprawę merytorycznie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze do sądu. Z uwagi na charakter naruszenia prawa procesowego - art. 54 § 3 cyt. ustawy, Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej przez organ pozwoliłoby na ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.