I OSK 402/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Jerzy Bujko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1096/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1096/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] lipca 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: A. P. w dniu 5 listopada 1990 r. złożyła do Urzędu Rejonowego w S. wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie w ZSRR. Z potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wniosków o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty G. K., J. K., K. K., A. P. oraz J. K. wynika, że wybrali oni rekompensatę pieniężną. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) oraz na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 79 ze zm.), potwierdził A. P., J. K., K. K. oraz J. K. prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, na kwotę 1.800.129.000,00 zł. Wojewoda Z., decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.),stwierdził nieważność powyższej decyzji. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. nie znajduje oparcia w powołanym w niej art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] października 2008 r., wniosła B. P. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z., wskazując, że w trybie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 2, § 3 i § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., Kierownik Urzędu Rejonowego mógł wydać jedynie decyzję polegającą na zaliczeniu kwoty (mieszczącej się w kwocie określającej wartość pozostawionej nieruchomości wskazaną w operacie szacunkowym lub opinii biegłego) wynikającej z ceny nieruchomości nabywanej przez osobę uprawnioną od Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste. Na tę decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1096/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie zostało wykazane, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. potwierdzająca prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości, pozostawionych w związku z wojna rozpoczętą w 1939 r., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zaś w przypadku, gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z § 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Minister Skarbu Państwa dopuścił się błędu w subsumcji uznając, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. narusza w sposób rażący, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazane wyżej przepisy prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydanie decyzji o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego – na podstawie art. 81 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jest możliwe dopiero po nabyciu przez repatrianta lub przez jego następcę prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 ustawy. Potwierdza to także treść § 2 rozporządzenia. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa w świetle powyższych uregulowań nie jest możliwe wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia bez wcześniejszego nabycia praw wskazanych w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja taka, jako nie mająca podstawy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. stwierdzającą nieważność Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. potwierdzającą A. P., J. K., K. K. oraz J. K. prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, na kwotę 1.800.129.000,00 zł. Natomiast Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił obie te decyzje. Przypomnieć należy, że skoro decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. (której nieważność następnie stwierdzono) została wydana w dniu [...] lipca 1993 r., to oceniając, czy w odniesieniu do wskazanych w niej osób zaistniały przesłanki do zastosowania art. 81 tej ustawy, należy brać pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne z tej właśnie daty. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. potwierdzająca prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości, pozostawionych w związku z wojna rozpoczętą w 1939 r., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wobec tego za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia bowiem w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i uchylił decyzję, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że określona w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości realizacja uprawnień do ekwiwalentu, następuje w drodze zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. poza obecnymi granicami Państwa na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży określonych w tej normie nieruchomości Skarbu Państwa. Z powyższego wynika zatem, że przewidziane w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce. Tak też orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90. Fundamentalną bowiem zasadą, na jakiej opiera się polski system prawny, jest zasada równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa. Zasada ta nie została wprawdzie wyrażona odrębnie w przepisach prawa administracyjnego i cywilnego, wynika ona jednak z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też konieczne jest równe traktowanie wszystkich mieszkańców dawnych ziem wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiadające poczuciu sprawiedliwości i zasadzie równości obywateli wobec obowiązującego prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że wykładnia art. 81 powołanej wyżej ustawy w żadnym wypadku nie powinna prowadzić do niezrozumiałego zróżnicowania obywateli, którzy opuszczając tereny wschodniej Rzeczypospolitej nie mieli prawie żadnego wpływu na fakty i zdarzenia, które przyszło im przeżywać po dniu 1 września 1939 r. Z powyższych rozważań można ponadto wywieść wniosek, że to decyzja odmawiająca wnioskodawcom zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami Państwa na poczet ceny sprzedaży lub opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, gdyż skarżący nie nabywają od Skarbu Państwa własności nieruchomości ani prawa użytkowania wieczystego, rażąco narusza przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, regulujące kwestie nabywania od Państwa mienia nieruchomego oraz realizację ekwiwalentu, o którym mowa wyżej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1915/97). Wobec tego należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie dokonały wyczerpującej analizy wskazanych wyżej przesłanek rażącego naruszenia prawa. Nie wyjaśniły bowiem, dlaczego naruszenie art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. ma – w ich ocenie – rażący charakter. Samo bowiem przytoczenie treści tychże przepisów i stwierdzenie, że zostały one rażąco naruszone, nie jest wystarczające. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r., powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takiej jednakże argumentacji organy nie dokonały w niniejszej sprawie, wobec czego wyrok Sądu pierwszej instancji o uchyleniu decyzji organów administracyjnych, uznać należy za prawidłowy. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 81 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.