II SA/Po 439/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasiłku stałego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta D., przyznał M. K. pomoc w formie wypłacanego miesięcznie świadczenia pieniężnego na zakup żywności na okres 3 miesięcy (od 1 stycznia 2009 r. do 31 marca 2009 r.); za styczeń 2009 r. w kwocie [...] zł, za luty 2009 r. w kwocie 1 [...] zł i za marzec 2009 r. w kwocie [...] zł, wypłacanego miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. organ przyznał M. K. powyższe świadczenie na kolejny okres 3 miesięcy (od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r.); za kwiecień 2009 r. w kwocie [...] zł, za maj 2009 r. w kwocie [...] zł i za czerwiec 2009 r. w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 8, art. 18 ust. 1 i 2, art. 37, art. 102, art. 104, art. 106 ust. 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950 ze zm.) i art. 104, art. 108 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa, zmienił decyzję własną z dnia 18 października 2006 r. ([...]), którą przyznał M. K. zasiłek stały w kwocie [...] zł, w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że ustalił jego wysokość: od 1 lutego 2009 r. do 28 lutego 2009 r. na kwotę [...] zł; od 1 marca 2009 r. do 31 marca 2009 r. na kwotę [...] zł; od 1 kwietnia 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu 18 marca 2009 r. podjęto działania zmierzające do aktualizacji ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej strony otrzymującej świadczenia i na podstawie dołączonej do wywiadu środowiskowego dokumentacji stwierdzono, iż strona korzysta z zasiłku stałego w wysokości [...] zł i nabyła uprawnienia do pobierania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w okresie od stycznia do marca 2009 r.: po [...] zł za styczeń i marzec oraz [...] zł za luty. Powołując się na art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, iż zasiłek dla osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym przewidzianym dla tej grupy osób, a dochodem tej osoby, przy czym kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Organ dalej wyjaśnił, iż dokonał na nowo obliczenia zasiłku stałego od 1 lutego 2009 r. w następujący sposób: za luty 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł; za marzec 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł; za kwiecień 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł. Organ uznał, iż świadczenie pieniężne na zakup żywności przyznane zostało na czas określony - od 1 stycznia 2009 r., do 31 marca 2009 r. - i przestało mieć charakter świadczenia jednorazowego. Ponadto wskazał na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jako uprawniający organ do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) złożyła M. K . Strona nie zgodziła się z wydaniem decyzji z mocą wsteczną od 1 lutego 2009 r., którą to decyzję doręczono jej w dniu 30 marca 2009 r. i domagała się wyjaśnienia przepisów prawa dotyczących zasiłków w odniesieniu do jej sytuacji. Ponadto według wiedzy strony miały zacząć obowiązywać zasiłki podwyższone; strona chciałaby ze względu na występujące u niej choroby korzystać z zasiłku w kwocie [...] zł lub podwyższonego, a także na podstawie art. 41 bliżej niesprecyzowanego aktu prawnego z zasiłku na dożywanie oraz na zakup leków i dojazdy do lekarzy specjalistów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]), powołując się między innymi na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 106 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 7289 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny zgodny z ustaleniami organu I instancji, z uzupełnieniem, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. organ I instancji przyznał stronie pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. w wysokości: za kwiecień 2009 r. w kwocie [...] zł, za maj 2009 r. w kwocie [...] zł i za czerwiec 2009 r. w kwocie 1 [...] zł. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ powołał się na treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wskazał na obowiązujące kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, to jest osoby której dochód nie przekracza kwoty [...] zł. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił zasady ustalania dochodu wskazując na to, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego i innych świadczeń wskazanych w ust. 4. Organ przywołał także podstawę prawną zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, między innymi w razie zmiany sytuacji dochodowej strony (art. 106 ust. 5 wskazanej ustawy). W ocenie organu fakt objęcia strony pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności łącznie w okresie od stycznia do czerwca 2009 r. zmienia jej sytuację dochodową i uzasadnia zmianę kwoty zasiłku stałego w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 powołanej ustawy, w wysokości wynikającej z obliczenia organu I instancji, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.K., która w skardze podtrzymała wcześniejsze stanowisko co do niedopuszczalności umniejszania jej zasiłku stałego wstecznie, za okres sprzed daty wydania decyzji. Ponadto skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację życiową i wyraziła wątpliwości co do tego, czy osiągany przez nią miesięczny dochód, na który składa się kwota [...] zł tytułem zasiłku stałego i około [...] zł "na tak zwane dożywianie", uzasadnia obniżenie jej stałego zasiłku o połowę. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczas zajęte stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to zostało określone w art. 8 ust. 1 ustawy; aktualnie, jak i w dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji, dla osób samotnie gospodarujących wynosi [...] zł. Zasady ustalania dochodu zostały określone w ust. 3 powołanego artykułu, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenia z tytułu podatku od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4 wskazanej ustawy). Pod pojęciem jednorazowego świadczenia socjalnego kryją się różnego rodzaju świadczenia, także wykraczające poza katalog świadczeń wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, które są przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej. Świadczeniem tego rodzaju jest zasiłek celowy wymieniony w art. 36 pkt 1 lit. c oraz w art. 39 powołanej ustawy. O jego jednorazowym charakterze przesądza charakter tego świadczenia. Zasiłek celowy przeznaczony jest na zaspokojenie określonej potrzeby, dlatego też nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny, zrównującego charakter tego świadczenia z zasiłkiem stałym bądź też okresowym. Jest to doraźne świadczenie pieniężne, które w istocie nie jest przyznawane na określony czas, lecz w celu zaspokojenia określonej potrzeby. Tak rozumiany zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma właśnie charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy (por.: wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 853/07, LEX nr 479042; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., II SA/Gd 295/08, LEX nr 509582; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2008 r., II SA/Kr 294/07, Wspólnota 2009/3/42; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 października 2008 r., II SA/Ke 437/08, LEX nr 500822). Maksymalna kwota zasiłku stałego w dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji była określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) i wynosiła 444 zł, aktualnie zaś jest określona w tej samej wysokości w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055). Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Powyższa maksymalna kwota zasiłku stałego w dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji była określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), aktualnie zaś jest określona w tej samej wysokości w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055). Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub też ich pozbawia. W redakcji tego artykułu ustawodawca posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", a zatem kształtuje sytuację prawną strony, nie zaś ją tylko potwierdza. Decyzja z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej takiego charakteru nie mają (podobnie WSA w Warszawie w tezie wyroku z dnia 18 marca 2004 r., I SA 2337/2003). Ze względu na wspomniany konstytutywny charakter decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. ze skutkiem wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634). Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które również umożliwiają wzruszanie decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo (por. art. 155, 161 i 163). Odnosząc powyższe poglądy do decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) stwierdzić należy, iż decyzja ta mogła mieć jedynie charakter konstytutywny i jako taka swoim zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku stałego w okresie po jej wydaniu. Nie mogła natomiast, jak to orzekły organy obydwu instancji, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku pobranego przez skarżącą w okresie od lutego do marca 2009 r. i ustalać nowej wysokości tego zasiłku od dnia 1 lutego 2009 r. Takie rozstrzygnięcie organów stanowi naruszenie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. Już tylko stwierdzenie powyższego uchybienia, to jest ustalenie, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, uzasadnia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Niemniej jednak należy wskazać na dalsze, również znaczące, naruszenia w zakresie prawa materialnego. Mając na uwadze wyżej przytoczone poglądy co do zasad ustalania dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały z pomocy społecznej stwierdzić należy, iż organy naruszyły także art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, bowiem ustalając dochód skarżącej uwzględniły przyznany jej zasiłek celowy przyznany decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]) na zakup żywności. Świadczenie to uznać należało za jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, którego nie wlicza się do dochodu. Sąd nie podziela stanowiska organu I instancji, iż skoro świadczenie pieniężne na zakup żywności przyznane zostało na czas określony, to przestało mieć charakter świadczenia jednorazowego. Świadczenie to jest zasiłkiem celowym, który niezależnie od oceny prawidłowości postaci, w jakiej przyznano go skarżącej, traktować należy jako jednorazowe świadczenie socjalne w rozumieniu art. 8 ust. 4 powołanej ustawy. Natura tego świadczenia, jak to już zostało wspomniane, nakazuje uznać je za jednorazowe świadczenie socjalne. Przyjęcie poglądu organu I instancji prowadziłoby do zatarcia różnic pomiędzy zasiłkiem celowym a zasiłkiem okresowym. Błędne okazało się również zastosowanie przez organy art. 37 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy przy obliczaniu nowej wysokości zasiłku stałego należnego skarżącej. Organ I instancji wskazał, iż dokonał obliczenia zasiłku stałego od 1 lutego 2009 r. w następujący sposób: za luty 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł; za marzec 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł; za kwiecień 2009 r. [...] zł - [...] zł = [...] zł. Tymczasem, jak wynika z treści na luty 2009 r. skarżącej przyznano zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie w kwocie [...] zł, zatem ustalając zasiłek stały na ten miesiąc od kwoty [...] zł należało odjąć kwotę [...] zł, a nie [...] zł; odpowiednio na marzec 2009 r. zasiłek celowy wynosił [...] zł, zatem obliczając wysokość zasiłku stałego na ten miesiąc od kwoty [...] zł należało odjąć kwotę [...] zł, a nie [...] zł. Ponadto w ustalonym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. w ogóle nie można było na nowo obliczyć wysokości zasiłku za miesiąc kwiecień 2009 r. poprzez umniejszenie kwoty kryterium dochodowego o kwotę jej domniemanego dochodu, to jest zasiłku celowego w kwocie [...] zł. Zasiłek celowy na kwiecień 2009 r. (na zakup żywności) został skarżącej przyznany dopiero decyzją z dnia [...] marca 2009 r. i to w kwocie [...] zł, a nie [...] zł, zatem już po wydaniu decyzji zmieniającej wysokość zasiłku stałego od 1 lutego 2009 r. Powyższe naruszenie prawa materialnego również mają niewątpliwy wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto trzeba także zwrócić uwagę na błąd rachunkowy, jaki organ I instancji popełnił obliczając nową wysokość zasiłku stałego za miesiąc marzec 2009 r., bowiem różnica pomiędzy kwotą [...] zł a [...] zł wynosi [...] zł, nie zaś [...] zł, jak podał organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze wyżej przedstawione poglądy prawne istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek stały w zakresie wysokości tego zasiłku, z uwzględnieniem zasady konstytutywności decyzji i jej skutkiem działania ex nunc. Ponadto warto także zauważyć, iż w aktualnym stanie prawnym od dnia 1 sierpnia 2009 r. (art. 17 ust. 1 pkt 19 dodany przez art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz.U. Nr 92, poz. 753) przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych należy do zadań własnych gminy, stąd też Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wydając w przyszłości decyzję w tym zakresie powinien powołać się na udzielone mu zgodnie z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej obligatoryjne upoważnienie Burmistrza Miasta D. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka MK