VI SA/Wa 369/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T." [...] – dalej skarżącego, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę 13.600,- zł, w pkt 1 uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w pkt. 2 w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu 13 czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w miejscowości Przejazdowo na drodze krajowej nr 7 dokonał kontroli pojazdu m-ki [...] o nr. rej. [...] wraz z naczepą m-ki [...] o nr . rej. [...], którym na rzecz skarżącego wykonywany był transport drogowy. Przebieg i wynik kontroli został udokumentowany protokołem nr [...]. W oparciu o wynik powyższej kontroli P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 13.600,- zł, w tym za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego – 1.200,- zł, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – 1.450,- zł, za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu – 7.550,- zł, za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego-nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu za każdy dzień – 600,- zł., za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego- wykresówka była zapisywana za długo – 800 zł., za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego- oznaczenie czasowe nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu – 1.000 zł., za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - 500 zł., za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - 500 zł. Organ w obszernym uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie ww. rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podniosła, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń skarżący zakwestionował zasadność nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu jak również za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 39, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz Ip. 1.7, Ip. 1.8 ust. 1, Ip. 10.2 lit a i b, Ip. 10.3. a i b, Ip. 10.4. a i b, Ip. 11.2 ust. 1, ust. 2 i 3, załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 31 ust. 1 i ust. 2 i 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 - 5, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.),po rozpatrzeniu odwołania skarżącego w pkt 1 decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w pkt. 2 decyzji w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji, a także przedstawił argumentację przemawiającą w jego ocenie za zasadnością nałożonej kary pieniężnej. Strona skarżąca wniosła skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i podstaw prawnych decyzji oraz art. 77 § 1 kpa, 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (tak również: NSA /w:/ wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Sąd objął zatem kontrolą decyzję wydaną w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli przedsiębiorstwa - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania strony, która w całości zaskarżyła decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), wskazał, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary 500,- nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Należy wskazać, iż stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m.in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, czy też wyrok z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08). Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 13.600,- złotych, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.